BLAŽENKA STOJANOVIĆ

OCENJIVANJE I NAPREDOVANJE DRŽAVNIH SLUŽBENIKA U REPUBLICI SRBIJI
- Osvrt na propisana rešenja i njihovu primenu u praksi -

UVOD

Jedan od prioritetnih ciljeva strategije reforme državne uprave u Republici Srbiji1 je stvaranje državne uprave zasnovane na principima profesionalizma i profesionalnog integriteta2. Intenzivnim radom na procesu reforme upravnog zakonodavstva, definisan je pravni okvir kojim je status državnih službenika uređen na nov način3. Zakonom o državnim službenicima 4 i pratećim podzakonskim aktima uveden je službenički sistem zasnovan na standardima prihvaćenim u savremenim državama. Ovaj zakon uređuje jedinstvene principe delovanja zaposlenih u državnim organima, zapošljavanje na osnovu stručnih sposobnosti i rezultata rada, uvodi savremena načela upravljanja kadrovima koja omogućuju razvoj karijere zaposlenima i podstiče stručno usavršavanje radi poboljšanja rada.

Princip profesionalizma u državnoj upravi podrazumeva ne samo obezbeđivanje nepristrasnog i objektivnog odabira kadrova već i objektivno praćenje i ocenjivanje rada državnih službenika, te tako uspostavljanje jasnih pravila ponašanja i odnosa prema javnim poslovima, kao preduslova za uspostavljanje mehanizma motivacije i nagrađivanja, uključujući i napredovanje u karijeri, kao i uspostavljanje odgovarajućeg stimulativnog sistema zarada5. U međusobnoj povezanosti navedeni elementi predstavljaju važne karike u lancu upravljanja i razvoja kadrova, pa tako obezbeđivanja efikasnog delovanja službeničkog sistema.

Uvedeni karijerni sistem omogućava prelazak sa jednog na drugo radno mesto u okviru sistema državne uprave, preraspoređivanje s jednog na drugo radno mesto, napredovanje državnih službenika, ali i adekvatne mere za one državane službenike koji ne pokazuju odgovarajuće rezultate u radu. Navedene karijerne mogućnosti su uslovljene procesom praćenja rada i ocenjivanjem državnih službenika od strane rukovodioca, a cilj ocenjivanja je usko

Praćenjem i ocenjivanjem rada državnih službenika obezbeđuje se objektivan pregled rezultata rada, sposobnosti i kompetentnosti državnih službenika. Imajući u vidu da Zakon o državnim službenicima sadrži samo osnovne, najopštije odredbe o ocenama6 , merila za ocenjivanje i postupak ocenjivanja u svim državnim organima bliže su uređeni Uredbom o ocenjivanju državnih službenika7. Napredovanje državnih službenika takođe je uređeno pomenutim opštim zakonom, a stupanjem na snagu Zakona o platama državnih službenika i nameštenika 8 zaokružen je pravni okvir neophodan za primenu novih principima radnopravnog položaja državnih službenika, da plata kao osnovno pravo iz radnog odnosa bude ekvivalent za složenost i odgovornosti poslova koji se obavljaju, kao i ostvarene rezultate rada. Implementacija novih propisa započeta je 2006. godine.

OCENJIVANJE DRŽAVNIH SLUŽBENIKA

Cilj i predmet ocenjivanja

Pre usvajanja i započinjanja implementacije Zakona o državnim službenicima, ocenjivanju rada zaposlenih u državnim organima u Srbiji nije bila posvećena potrebna pažnja. Iako je bilo predviđeno Zakonom o radnim odnosima u državnim organima9 , ocenjivanje rada zaposlenih u državnim organima je jedino imalo za svrhu utvrđivanje uslova za sticanje višeg zvanja. Zbog određenih manjkavosti zakonskih odredaba, ali i drugih razloga, ocenjivanje se uglavnom nije sprovodilo, a viša zvanja dodeljivana su zaposlenima najčešće odmah nakon što ispune uslov u pogledu propisanog radnog staža. Shodno rešenjima novog Zakona o državnim službenicima10 , institut ocenjivanja dobija višestruki značaj, a napredovanje postaje samo jedan od ciljeva ocenjivanja11.

Ocenjivanje, tako, ima za cilj i otkrivanje i otklanjanje nedostataka u radu državnih službenika, podsticanje državnih službenika na bolje rezultate rada i stvaranje uslova za pravilno odlučivanje o njihovom napredovanju i stručnom usavršavanju. Pri ocenjivanju se vrednuju rezultati postignuti u izvršavanju poslova radnog mesta i ciljeva postavljenih za to radno mesto, samostalnost, stvaralačke sposobnosti, preduzimljivost, preciznost i savesnost u radu, saradnja sa drugim državnim službenicima i ostale sposobnosti koje zahteva određeno radno mesto. Ocena koju određuje rukovodilac može biti od uticaja ne samo na napredovanje državnog službenika već i na njegov radni odnos.

Vreme ocenjivanja i izuzeci do ocenjivanja

Rešenje novog Zakona o državnim službenicima koje se odnosi na vreme za koje se jedan državni službenik ocenjuje ne razlikuje se od rešenja koje je bilo predviđeno Zakonom o radnim odnosima u državnim organima12. Zakonom13 je određeno je da se državni službenik redovno ocenjuje jednom u kalendarskoj godini. Takođe je propisano i to da se ocenjivanje mora sprovesti najkasnije do kraja februara tekuće godine za prethodnu14.

Propisani su i izuzeci od ocenjivanja. Ne ocenjuje se državni službenik koji rukovodi državnim organom, državni službenik koji je iz bilo kojih razloga u periodu za ocenjivanje radio manje od šest meseci, kao ni državni službenik koji je zasnovao radni odnos na određeno vreme15. Imajući u vidu da je, shodno ranije važećim propisima, bilo predviđeno da se ne ocenjuje rad zaposlenog koji u toku kalendarske godine nije bio na radu duže od 6 meseci16, ovakvim rešenjem proširen je i preciziran krug lica koja su izuzeta od ocenjivanja, te su tako otkonjene nedoumice koje su se u pojavljivale u praksi17.

Vrste ocena

Zakonom o državnim službenicima propisane su vrste ocena: «ne zadovoljava», «zadovoljava», «dobar», «ističe se» i «naročito se ističe»18. Propisane ocene su, dalje, po prvi put, kvantifikovane i konkretizovane Uredbom o ocenjivanju državnih službenika19, tako što je svaka od njih numerički određena i što se svaka od njih pojedinačno objašnjava. Ocena “ne zadovoljava” (1) određuje se državnom službeniku koji nije ni s minimalnim rezultatom ispunio utvrđene radne ciljeve i ustaljene zahteve radnog mesta. Ocena «zadovoljava» (2) određuje se državnom službeniku koji je s minimalnim rezultatom ispunio utvrđene radne ciljeve i ustaljene radne zahteve radnog mesta. Ocena “dobar” (3) određuje se državnom službeniku koji je s prosečnim rezultatom ispunio utvrđene radne ciljeve i ustaljene radne zahteve radnog mesta. Ocena “ističe se” (4) određuje se državnom službeniku koji je s natprosečnim rezultatom ispunio utvrđene radne ciljeve i ustaljene zahteve radnog mesta, a najbolja ocena “naročito se ističe” (5) određuje se državnom službeniku koji je sa izuzetnim rezultatom ispunio određene radne ciljeve i ustaljene zahteve radnog mesta.20

Određivanja ocene

Propisima se eksplicitno objašnjavaju merila za ocenjivanje, a postupak ocenjivanja se detaljno reguliše. Merila za ocenjivanje i postupak ocenjivanja u svim državnim organima su, shodno Zakonu o državnim službenicima21, regulisani Uredbom o ocenjivanju državnih službenika22. Ocenjuju se, po pravilu, svi državni službenici, nezavisno od državnog organa u kome su zaposleni. Utvrđena su i načela ocenjivanja, pa tako ocenjivanje mora da bude nezavisno i nepristrasno i niko ko učestvuje u postupku ocenjivanja ne sme primati ni formalna ni neformalna uputstva koja su vezana za ishod ocenjivanja23. Ocenjuje se učinak, shvaćen u najširem smislu, koji je državni službenik postigao u periodu za ocenjivanje, tj. u vremenu od 01.januara do 31.decembra. Pored perioda za ocenjivanje, u ciklus ocenjivanja, kao najširu vremensku odrednicu, ulazi i prethodni period za ocenjivanje, odnosno vreme u kome se odvija postupak određivanja ocene državnom službeniku, tj. vremenski period od 01. januara do kraja februara tekuće godine za prethodnu24.

Pretpostavke za ocenjivanje

U cilju stvaranja osnova za sprovođenje postupka ocenjivanja, novom Uredbom su, prvi put, uređene pretpostavke za ocenjivanje. Prva pretpostavka za ocenjivanje je utvrđivanje radnih ciljeva državnog službenika, kao dinamičke komponente radnog mesta državnog službenika. Imajući u vidu da je konkretizovan pojam radnih ciljeva, kao i postupak utvrđivanja i izmene utvrđenih radnih ciljeva, državni službenik je zaštićen od mogućih zloupotreba ocenjivača.25 Državnom službeniku se, za svaki period za ocenjivanje, utvrđuje najviše pet radnih ciljeva, koji moraju da proizlaze iz opisa radnog mesta, da budu povezani sa sveukupnom svrhom radnog mesta, du budu ostvarljivi i merljivi, kao i da imaju realne rokove26. Radne ciljeve državnom službeniku dužan je da odredi njegov neposredni pretpostavljeni, tj. ocenjivač, posle razgovora sa državnim službenikom pre početka svakog perioda za ocenjivanje, a najkasnije 15 dana posle početka perioda za ocenjivanje. Radni ciljevi se utvrđuju po redosledu njihovog značaja i tako unose u poseban akt koji potpisuju ocenjivač i državni službenik, a primerak akta sa utvrđenim radnim ciljevima ocenjivač dostavlja unutrašnjoj jedinici u državnom organu koja je zadužena za kadrove radi njegovog prilaganja u lični dosije državnog službenika, dok po jedan njihov primerak zadržavaju ocenjivač i državni službenik Ukoliko se državni službenik protivi utvrđenim radnim ciljevima i odbije da potpiše akt u koji su oni uneseni, radne ciljeve mu, posle razgovora sa njim i ocenjivačem, konačno utvrđuje kontrolor27.

Pod određenim uslovima, moguća je i izmena utvrđenih radnih ciljeva. Alternativni uslovi za izmenu utvrđenih radnih ciljeva jesu: promena prioriteta državnog organa ili organizacione jedinice, nastupanje okolnosti zbog kojih se radni ciljevi ne mogu ostvariti, kao i ako se pri ocenjivanju državnog službenika utvrdi da za time postoji potreba, s tim što oni mogu da se izmene u samom tekućem periodu za ocenjivanje ili pri ocenjivanju državnog službenika, opet za tekući period za ocenjivanje. Izmene radnih ciljeva utvrđuju se na isti način kao i prvobitni radni ciljevi, a akt u koji su izmene unesene prilažu se aktu u koji su uneseni prvobitni radni ciljevi28.

Druga pretpostavka za ocenjivanje jeste pravilan stav ocenjivača prema ocenjivanom u periodu za ocenjivanje. Ustanovljena je dužnost ocenjivača da, u periodu za ocenjivanje, stalno nadgleda rad državnog službenika u cilju sakupljanja podataka o tome koliko je on uspešan na radu, uzimajući u obzir prirodu poslova, radne uslove i speten njegovog iskustva. Ocenjivač je, takođe, dužan da dokumentuje rad državnog službenika, zapisivanjem i komentarisanjem određenih primera, kao i podnošenjem dokaza o tome kako je državni službenik radio u periodu za ocenjivanje29.

Merila za ocenjivanje

Novi propisi poseban značaj posvećuju merilima za ocenjivanje državnih službenika. Iako su merila za ocenjivanje zaposlenih bila predviđena i Uredbom o ocenjivanju zaposlenih u državnim organima30, nisu bila propisana potrebna dodatna objašnjenja radi konkretizacije njihovog značenja. Merila za ocenjivanje državnih službenika su, sada, određena Zakonom o državnim službenicima31, a Uredba o ocenjivanju državnih službenika32 ih, po prvi put, objašnjava, konkretizuje. Tako je samostalnost merilo koje pokazuje koliko državni službenik ispunjava radne ciljeve u okviru uputstava i nadzora ocenjivača koji odgovaraju zvanju njegovog radnog mesta, stvaralačka sposobnost pokazuje koliko državni službenik analitički i stvaralački rasuđuje i ocenjuje činjenice i okolnosti pri donošenju odluka ili davanju predloga za rešavanje problema, a preduzimljivost pokazuje koliko državni službenik bez posebnih uputstava ocenjivača planira i sprovodi svoje radne ciljeve u okviru ovlašćenja i odgovornosti koje su u opisu njegovog radnog mesta. Preciznost i savestnost su, merilo za blagovremenost i pravilnost obavljanja poslova. Od značaja za ocenjivanje je, takođe, i kvalitet saradnje kao pokazatelj za delotvornost i skladnost rada i kontakata državnog službenika sa pretpostavljenima, sebi ravnima i podređenima, imajući u vidu vertikalnu i horizontalnu organizaciju državne uprave. Posebno ističem merilo postignutih rezultata u izvršavanju poslova radnog mesta koje pokazuje koliko je državni službenik uspešan u ispunjavanju utvrđenih radnih ciljeva, uključujući i kvalitet rada, kao prvo i najbitnije merilo za ocenjivanje državnog službenika. Ustanovljena je i mogućnost određivanja dodatnih merila za ocenjivanje, koja se prvenstveno odnose na razumevanje i korišćenje posebnih veština koje zahteva određeno radno mesto. Reč je o merilima koja se određuju unapred za period za ocenjivanje i uključuju se u radne ciljeve koji se utvrđuju državnom službeniku. Propisano preciziranje merila za ocenjivanje konačno je omogućilo i njihovu adekvatnu primenu u praksi.

Postupak ocenjivanja

Postupak ocenjivanja državnih službenika je od velikog značaja za obezbeđivanje objektivnog i uporedivog pregleda rezultata rada, sposobnosti i kompetentnosti državnih službenika. Imajući u vidu da ranijim propisima33 nije bio regulisan postupak ocenjivanja, njegovo regulisanje i praktična primena predstavlja značajnu novinu34. Postupak ocenjivanja, koji se odvija od prvog dana januara do kraja februara, načelno ima četiri faze: prvu, koja se sastoji od radnji ocenjivača, ali i državnog službenika koji se ocenjuje, drugu, koja se sastoji od radnji kontrolora, treću, koja se sastoji od radnji unutrašnje jedinice u državnom organu koja je zadužena za kadrove i poslednju, četvrtu, u kojoj se određuje ocena državnom službeniku.

Postupak ocenjivanja počinje tako što ocenjivač priprema izveštaj o ocenjivanju državnog službenika. Izveštaj o ocenjivanju, koji se sastoji od podataka koji su značajni za određivanje ocene i od predloga ocene, priprema se pošto istekne period za ocenjivanje na propisanom obrascu35. Sam predlog ocene određuje se putem četiri povezane radnje koje slede jedna drugu. Najpre se, prema merilu za ocenjivanje “postignuti rezultati”, državni službenik oceni ocenama od 1 do 5 za svaki kvartal perioda za ocenjivanje36, pri čemu se vodi računa o pojedinačnom značaju svakog utvrđenog radnog cilja, pa se potom izračunava prosečna ocena za ceo period za ocenjivanje. Nakon toga se, takođe, ocenama od 1 do 5, prema svim ostalim merilima pojedinačno državni službenik ocenjuje za ceo period za ocenjivanje, pa se izračunava prosečna ocena prema svim ostalim merilima zajedno. Prosečna ocena dobijena primenom merila za ocenjivanje “postignuti rezultati” i prosečna ocena dobijena primenom svih ostalih merila za ocenjivanje sabiraju se i potom dele brojem 2, pa se na osnovu dobijenog rezultata određuje predlog ocene. Pri tome je ocenjivač vezan konačnim rezultatima matematičke operacije. Najniži rezultat za ocenu “naročito se ističe” jeste 4,78: on se dobija ako državni službenik za postignute rezultate za tri kvartala dobije ocenu 5, a za jedan kvartal ocenu 4, kao i ako za jedno od ostalih merila dobije ocenu 4, a za sva ostala 5. Najniži rezultat potreban za ocenu “ističe se” jeste 3,78 koji se dobija ako državni službenik za “postignute rezultate” dobije za tri kvartala ocenu 4, a za jedan kvartal ocenu 3, kao i ako za jedno od ostalih merila dobije ocenu 3, a za sva ostala 4. Naniži rezultat potreban za ocenu “dobar” jeste 2,77 koji se dobija ako državni službenik za “postignute rezultate” dobije za tri kvartala ocenu 3, a za jedan kvartal ocenu 2, kao i ako za jedno od ostalih merila dobije ocenu 2, a za sva ostala 3. Naniži rezultat potreban za ocenu “zadovoljava” jeste 1,65: on se dobija ako državni službenik za “postignute rezultate” dobije za tri kvartala ocenu 2, a za jedan kvartal ocenu 1, kao i ako za jedno od ostalih merila dobije ocenu 1, a za sva ostala 2. Svaki rezultat manji od 1,65 predstavlja ocenu “ne zadovoljava”37. Ocenjivač unosi u izveštaj o ocenjivanju i komentare koji su potpora za predloženu ocenu, naročito za ocenu “naročito se ističe” ili “ne zadovoljava”, objektivne teškoće za rad koje je državni službenik imao u periodu za ocenjivanje, predloge za stručno osposobljevanje i usavršavanje državnog službenika, upućivanje na vanredno ocenjivanje ako je predložena ocena “ne zadovoljava” i ostale komentare koji su značajni za određivanje ocene38. Ocenjivač, zatim, dostavlja izveštaj o ocenjivanju državnom službeniku zajedno sa pozivom za razgovor, koji oni obavljaju u narednih sedam dana od dana kada je državni službenik primio poziv za razgovor. Svrha tog razgovora jeste da zajedno razmotre komentare ocenjivača koji su sadržani u izveštaju, komentare državnog službenika na izveštaj i da izveštaj po potrebi izmene. Posle razgovora državni službenik unosi u izveštaj o ocenjivanju svoje komentare na sadržinu izveštaja i, ako se ne slaže sa predloženom ocenom ili komentarima ocenjivača, obrazlaže razloge svog neslaganja, upisuje ispod svog komentara datum kad je dao komentar i potpisuje se, posle čega ocenjivač potpisuje izveštaj o ocenjivanju39. Čim potpiše izveštaj o ocenjivanju, ocenjivač ga dostavlja kontroloru koji ga u roku od 10 dana od prijema proverava, rešava moguće nesuglasice između ocenjivača i državnog službenika i unosi u izveštaj svoj komentar na predloženu ocenu i na izveštaj. Potom, kontrolor stavlja kontrolni potpis na izveštaj o ocenjivanju i dostavlja ga unutrašnjoj jedinici u državnom organu koja je zadužena za kadrove40. Zadatak te unutrašnje jedinice jeste da proveri da li je izveštaj o ocenjivanju pravilno pripremljen i da ga, ako uoči nedostatke, vrati ocenjivaču i kontroloru da otklone nepravilnosti. Oni su u obavezi da tako ispravljen izveštaj ponovo dostave jedinici u državnom organu koja je zadužena za kadrove41. Na osnovu pravilno pripremljenog izveštaja o ocenjivanju koji mu dostavlja unutrašnja jedinica u državnom organu koja je zadužena za kadrove, rukovodilac državnog organa rešenjem42 , čiji predlog opet priprema unutrašnja jedinica u državnom organu koja je zadužena za kadrove, određuje ocenu državnom službeniku. Rešenje kojim je državnom službeniku određena ocena i izveštaj o ocenjivanju dostavljaju se državnom službeniku bez odlaganja. Protiv rešenja kojim mu je određena ocena, državni službenik ima pravo da izjavi žalbu nadležnoj žalbenoj komisiji u roku od osam dana od dana prijema rešenja43. Dalji sistem pravnih lekova određen je Zakonom o državnim službenicima tako što državni službenik može protiv rešenja žalbene komisije da pokrene upravni spor44.

Uredbom o ocenjivanju državnih službenika su uređene još dve situacije koje se mogu pojaviti u praksi prilikom postupka ocenjivanja. Prva situacija nastaje ako ocenjivač nema kontrolora tj. kada je ocenjivač neposredno podređen rukovodiocu državnog organa. U tom slučaju, izveštaj o ocenjivanju dostavlja se bez kontrolnog potpisa unutrašnjoj jedinici u državnom organu koja je zadužena za kadrove45. Druga situacija nastaje ako je državni službenik koji se ocenjuje neposredno podređen rukovodiocu državnog organa. U tom slučaju, ne priprema se izveštaj o ocenjivanju, a rukovodilac državnog organa donosi rešenje kojim određuje ocenu državnom službeniku pošto s njim obavi razgovor o rezultatima njegovog rada, saopšti mu svoje komentare i razmotri njegove komentare.

Vanredno ocenjivanje i prestanak radnog odnosa

Vanredno se ocenjuje državni službenik ako mu je konačnim rešenjem određena ocena “ne zadovoljava”. U toj situaciji se, prvo, ispituje mogućnost da državni službenik bude upućen na dodatno stručno osposobljavanje46. Nezavisno od toga, on se vanredno ocenjuje za period od 90 radnih dana, koji je nazvan “period za vanredno ocenjivanje”, a koji počinje od dana kada je rešenje kojim mu je određena ocena “ne zadovoljava” postalo konačno47. Svrha vanrednog ocenjivanja je da omogući procenu o tome da li državni službenik može da u celom tekućem periodu za ocenjivanje ostvari rezultate koji su potrebni za ocenu “zadovoljava”48.

Prilikom vanrednog ocenjivanja ocenjivač i kontrolor deluju zajedno tako što udruženim snagama pripremaju izveštaj o vanrednom ocenjivanju, koji za razliku od izveštaja o redovnom ocenjivanju, ne sadrži predlog ocene koji je određen prema merilima za ocenjivanje, već samo dve mogućnosti: prvu, da bude pozitivan, kad se ne predlaže nikakva ocena ili drugu, da bude negativan, kad se predlaže ocena “ne zadovoljava”. Izveštaj o vanrednom ocenjivanju dostavlja se unutrašnjoj jedinici u državnom organu koja je zadužena za kadrove da, u roku od sedam dana od dana isteka perioda za ocenjivanje, proveri da li je izveštaj o vanrednom ocenjivanju pravilno pripremljen i ako jeste da ga dostavi rukovodiocu državnog organa. Ako rukovodilac državnog organa smatra da državni službenik nije u stanju da u celom tekućem periodu za ocenjivanje ostvari rezultate koji su potrebni za ocenu “zadovoljava”, donosi rešenje kojim mu određuje ocenu “ne zadovoljava” i u istom rešenju istovremeno utvrđuje da državnom službeniku prestaje radni odnos. U suprotnom, ako rukovodilac državnog organa smatra da je državni službenik u stanju da u celom tekućem periodu za ocenjivanje ostvari rezultate koji su potrebni za ocenu “zadovoljava”, on to konstatuje u izveštaju o vanrednom ocenjivanju i ne donosi nikakvo rešenje. U tom slučaju državni službenik ostaje u radnom odnosu, a njegov rad u periodu za vanredno ocenjivanje uključuje se u tekući period za ocenjivanje. Međutim, ako za ceo tekući period za ocenjivanje državnom službeniku bude određena ocena “ne zadovoljava”, prestaje mu radni odnos49.

Obaveze državnih organa u vezi sa ocenjivanjem

Uredbom o ocenjivanju državnih službenika ustanovljene su i obaveze državnih organa u postupku ocenjivanja. Uvedena je poverljivost postupka ocenjivanja imajući u vidu da su ocenjivač i državni službenik u obavezi da čuvaju u tajnosti sve o čemu su razgovarali prilikom pripreme izveštaja o ocenjivanju. Sadržina izveštaja o ocenjivanju čuva se u tajnosti, a izveštaj o ocenjivanju može biti dostupan samo određenom krugu lica i to državnom službeniku koji se ocenjuje, licima koja učestvuju u postupku ocenjivanja, kao i drugim državnim službenicima uz pristanak državnog službenika koji je ocenjen50.

Ustanovljena je i obaveza unutrašnje jedinice u državnom organu koja je zadužena za kadrove da pripema za svaki period za ocenjivanje listu kojom se utvrđuju ocenjivač i kontrolor za svakog državnog službenika i da o tome obaveštava ocenjivače, kontrolore i državne službenike, da se stara o ujednačenosti sprovođenja postupka ocenjivanja, da savetuje ocenjivače o svim pitanjima vezanim za ocenjivanje i da uključuje izveštaje o ocenjivanju u lični dosije državnog službenika. Te jedinice su, takođe, obavezne51 da dostavljaju obaveštenja o ocenama za svakog državnog službenika Centralnoj kadrovskoj evidenciji, kao i da sastavljaju analizu o svakom ciklusu ocenjivanja koju dostavljaju Službi za upravljanje kadrovima. U situaciji, kada u državnom organu ne može da se obrazuje unutrašnja jedinica koja je zadužena za kadrove, poslove te jedinice sa svim ovlašćenjima vrši rukovodilac koga odredi rukovodilac državnog organa. Služba za upravljanje kadrovima ima posebna ovlašćenja u vezi sa postupkom ocenjivanja: dužna je da sastavlja godišnju analizu o prethodnom ciklusu ocenjivanja u državnoj upravi i to tako da se iz njih može otkriti da li su potrebne promene u postupku ocenjivanja i koje. Ona, takođe, organizuje stručno usavršavanje ocenjivača i kontrolora i predlaže mere kojima se ujednačava način određivanja ocena i sprovođenje postupka ocenjivanja u državnoj upravi52. U dosadašnjoj praksi Služba za upravljanje kadrovima je organizovala više seminara i izradila Pripručnik o ocenjivanju državnih službenika u cilju pružanja direktne pomoći svim državnim službenicima, a posebno rukovodiocima u državnim organima u toku procesa redovnog ocenjivanja državnih službenika53.

Iako je Uredba o ocenivanju državnih službenika stupila na snagu 01. jula 2006. godine, istovremeno kad i Zakon o državnim službenicima, prvi period za ocenjivanje započeo je tek 01.01.2007.godine54, a obaveza državnih organa bila je da do 15. decembra 2006. godine utvrde za sve državne službenike radne ciljeve za period za ocenjivanje od 01. januara do 31. decembra 2007.godine. Počev od navedenog roka, postupak ocenjivanja državnih službenika u Republici Srbiji je uspešno implementiran redovnom praktičnom primenom, kako od pojediničih organa državne uprave, tako i od Službe za upravljanje kadrovima shodno njihovim propisanim obavezama u ovom postupku.

NAPREDOVANJE DRŽAVNIH SLUŽBENIKA

Zakonom o državnim službenicima55 uređeno je i u praksi ustanovljeno napredovanje kao poseban oblik motivacije i nagrađivanja državnih službenika koje je u direktnoj vezi sa prethodnom ocenom njihovog rada. Tako su moguće tri vrste napredovanja:

  1. Premeštaj na neposredno više izvršilačko radno mesto - pod neposredno višim izvršilačkim radnim mestom podrazumeva se ono radno mesto čiji se poslovi rade u neposredno višem zvanju, ili u istom zvanju ali na radnom mestu rukovodioca uže unutrašnje jedinice u državnom organu. Rukovodilac može da izvrši premeštaj državnog službenika na neposredno više izvršilačko radno mesto samo ako su faktički ispunjeni propisani uslovi: da je državnom službeniku najmanje dva puta uzastopno određena ocena "naročito se ističe" ili četiri puta uzastopno "ističe se", ako postoji slobodno radno mesto i državni službenik ispunjava uslove za rad na njemu. Predviđena je i mogućnost ubrzanog napredovanja za one državne službenike koji ostvaruju izuzetne rezultate rada, koja prevashodno treba da stimuliše mlade, stručne kadrove za rad u državnoj upravi. Reč je o mogućnosti da izuzetno, državni službenik koji je premešten na neposredno više radno mesto jer mu je dva puta uzastopno određena ocena "naročito se ističe" može, i ako ne ispunjava uslove vezane za radno iskustvo, da bude premešten na neposredno više radno mesto ako mu opet bude određena ocena "naročito se ističe". Zbog nedoumica koje se mogu javiti u praksi precizirano je da se ocene na kojima je zasnovano napredovanje ne uzimaju se u obzir za sledeće napredovanje.
  2. Prelazak u viši platni razred, bez promene radnog mesta, prema zakonu kojim se uređuju plate u državnim organima56.
  3. Postavljenje na položaj ili viši položaj, u istom ili drugom državnom organu - za napredovanje na položaj ili viši položaj je karakteristično to da postoji mogućnost postavljenja na svaki, a ne samo neposredno viši položaj, da moraju da budu ispunjeni svi uslovi koji su potrebni za napredovanje na više izvršilačko radno mesto, kao i da je moguće samo na osnovu konkursa, imajući u vidu da je rad na položaju moguć jedino na osnovu akta o postavljenju, a njemu uvek mora da prethodi interni ili javni konkurs.

Napredovanje propisano Zakonom o državnim službenicima odnosi se na napredovanje državnih službenika u karijeri, tj. u stručnom i hijerarhijskom sistemu u državnoj upravi. Pored navedenog, finansijski deo nagrađivanja državnih službenika konkretizovan je odredbama Zakona o platama državnih službenika i nameštenika57. Propisano je napredovanje za državnog službenika kome je dve godine uzastopno određena ocena "naročito se ističe" za dva platna razreda, za jedan platni razred državnog službenika kome je dve godine uzastopno određena ocena "ističe se" ili ocene "naročito se ističe" i "ističe se", bez obzira na njihov redosled, kao i za jedan platni razred državnog službenika kome je tri godine uzastopno određena ocena "dobar" ili ocene "ističe se" i "dobar", bez obzira na njihov redosled58. Zakonom je ustanovljen i privremeni režim napredovanja tako što je propisano da će se napredovanje državnih službenika u viši platni razred platne grupe zasnivati do 2011. godine na obimu i kvalitetu njihovog rada, koji se vrednuje 2009. godine za 2007. godinu i 2008. godinu, a 2011. godine za 2009. godinu i 2010. godinu. Napredovanje u viši platni razred za 2009. i 2011. godinu limitirano je na najviše 20% ukupnog broja državnih službenika u državnom organu, o čemu odlučuje rukovodilac državnog organa koji donosi posebna rešenja do kraja februara 2009. godine i 2011. godine na osnovu predloga rukovodioca unutrašnje jedinice u kojoj državni službenik radi, a posle razgovora s licem koje je neposredno pretpostavljeno državnom službeniku59.

ZAKLJUČAK

U Srbiji je Zakonom o državnim službenicima i pratećim podzakonskim aktima uveden službenički sistem zasnovan na standardima prihvaćenim u savremenim sistemima. Ovaj zakon uređuje jedinstvene principe delovanja zaposlenih u državnim organima, zapošljavanje na osnovu stručnih sposobnosti i rezultata rada, uvodi savremena načela upravljanja kadrovima koja omogućuju razvoj karijere zaposlenima i podstiče stručno usavršavanje radi poboljšanja rada. Princip profesionalizma u državnoj upravi, koji se ovim zakonom uvodi u službenički sistem, podrazumeva ne samo obezbeđivanje nepristrasnog i objektivnog odabira kadrova već i objektivno praćenje i ocenjivanje rada državnih službenika, te tako uspostavljanje jasnih pravila ponašanja i odnosa prema javnim poslovima, kao preduslova za uspostavljanje mehanizma motivacije i nagrađivanja, uključujući i napredovanje u karijeri, kao i uspostavljanje odgovarajućeg sistema zarada koji je stimulativan.

Ocenjivanju rada zaposlenih u državnim organima u Srbiji nije bila posvećena potrebna pažnja. Iako je bilo predviđeno i propisima koji su ranije bili na snazi, ocenjivanje rada zaposlenih u državnim organima je jedino imalo za svrhu utvrđivanje uslova za sticanje višeg zvanja. Zbog određenih manjkavosti zakonskih odredaba, ali i drugih razloga, ocenjivanje se uglavnom nije sprovodilo, a viša zvanja dodeljivana su zaposlenima najčešće odmah nakon što ispune uslov u pogledu propisanog radnog staža. Shodno rešenjima Zakona o državnim službenicima i Uredbe o ocenjivanju državnih službenika donete na osnovu ovog zakona, kao i Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, institut ocenjivanja dobija višestruki značaj, a napredovanje postaje samo jedan od ciljeva ocenjivanja. Ocenjivanje, tako, ima za cilj i otkrivanje i otklanjanje nedostataka u radu državnih službenika, podsticanje državnih službenika na bolje rezultate rada i stvaranje uslova za pravilno odlučivanje o njihovom napredovanju i stručnom usavršavanju. Pri ocenjivanju se vrednuju rezultati postignuti u izvršavanju poslova radnog mesta i ciljeva postavljenih za to radno mesto, samostalnost, stvaralačke sposobnosti, preduzimljivost, preciznost i savesnost u radu, saradnja sa drugim državnim službenicima i ostale sposobnosti koje zahteva određeno radno mesto. Ocena koju određuje rukovodilac može biti od uticaja ne samo na napredovanje državnog službenika već i na njegov radni odnos. Vrste ocena su, po prvi put, kvantifikovane i konkretizovane tako što je svaka od njih numerički određena i što se svaka od njih pojedinačno objašnjava. U cilju stvaranja osnova za sprovođenje postupka ocenjivanja, uređene su i pretpostavke za ocenjivanje. Imajući u vidu da se eksplicitno objašnjavaju merila za ocenjivanje, a postupak ocenjivanja detaljno reguliše, državni službenik je zaštićen od mogućih zloupotreba ocenjivača. Regulisanjem ocenjivanja na ovakav način, usvojeni su savremeni principi upravljanja kadrovima, što je od velikog značaja za razvoj mederne i efikasne državne uprave.

Novim propisima je definisana osnova za primenu instituta ocenjivanja i napredovanja koji su u dosadašnjoj praksi uspešno implementirani u srpski administrativni sistem. Uspešnosti implementacije naročito je doprinela pravovremena obuka državnih službenika i rukovodioca koju je organizovala Služba za upravljanje kadrovima, kao i efikasno i efektivno delovanje organa državne uprave. Neophodno je obezbediti i pozitivni kontinuitet u daljoj primeni, a uvođenje novih poslova, prelazak na nove načine rada, jačanje jedinica za kadrove u državnim organima, promene u organizacionoj strukturi državnih organa, kao i razvijanje institucionalne saradnje, glavni su izazovi na putu do ispunjenja tog cilja.

ABSTRACT

New Law on Civil Servants and following sublegal acts introduced a civil service founded on the standards accepted in contemporary systems. The new regulations provides for the uniform civil service performance principles in the state administration, recruitment based on professional competences and results, modern human resources management enabling career development of the civil servants and enhancing advanced training conducive to higher performance. The principle of fostering professionalism in the state administration, introduced by the new regulations into the civil service system, implies not only impartial and objective selection of staff but also objective monitoring and rating of the work performed by civil servants that produce clear rules of conduct and a positive attitude towards public affairs, as a precondition for mechanisms of motivation and rewards, including career promotion and set up of an adequate and stimulating salary system.

Performance appraisal of civil servants in the state administration in Serbia has never been properly attended to. The stipulation contained in the Law on Labor Relations in State Administration to the effect of performance appraisal of the state administration servants was focused on whether they met the requirements for promotion to a higher rank, only. Due to certain flaws in the legal provisions, but also due to other causes, the performance appraisal was largely absent and promotion was granted on the lapse of the prescribed years of service. By virtue of the provisions of the new Law on Civil Servants the institute of performance appraisal procedure acquires multiple meaning and promotion becomes one of the objectives, only. Thus, the performance appraisal procedure is to uncover and mitigate malfunction of civil servants, encourage them to perform better and bring about the conditions for correct decision making about their promotion and advanced training. The performance appraisal procedure gives credit for the results accomplished at the work place and the achievement of the targets set for the position, independence, creativity, entrepreneurship, precision and due diligence, cooperation with other civil services and other competences required at the given position. Appraisement determinated by a head, might have influence not only on promotion, but also on labor status of a civil servant. For the first time, the categories of appraisement are quantified and specified by numerical specification and clarification. Assumptions for performance appraisal are introduced, too. Taking in to consideration, that measures are explained explicitly and the performance appraisal procedure is regulated in detail, a civil servant is well protected from possible abuses of appraiser. Such regulation of performance appraisal has lad to adoption of modern principles of human resource management.

New regulations defined the basis for applying the performance appraisal and promotion wich are successfully implemented in practise, until now. The central role in implementation process belong to Human Resource Management Office regarding its great importance in timely education and training of civil servants, on the one hand and efficient and effective activities of serbian state administration bodies, on the other hand. The next step will be ensuring positive continuity in the in the further implementation. In accomplishing this goal the main challenges are: introduction of new activities and job positions, transfer to new working methods, improvement of human resource units, changes in organizational structure in public aministration.



___________________________

Blaženka Stojanovic, konsultant za funkcionalno-organizaciona i kadrovska pitanja u javnoj upravi

1 Dokument Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji i Akcioni plan za sprovođenje reforme državne uprave, Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, Beograd, mart 2005.

2 Z. Vukašinović, Približavanje evropskim upravnim standardima i principima, Zbornik radova Budvanski pravnički dan, 2004, str. 339-352.

3 Zakon o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07,); Zakon o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08); Zakon o radu („Službeni glasnik RS» br. 24/05 61/05); Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br.34/03, 84/04, 85/05, 101/05 ); Zakon o zdravstvenom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 107/05, 109/05); Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija („Službeni glasnik RS“, br. 43/04); Uredba o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade („Službeni glasnik RS“, br. 81/07, 69/08); Uredba o osnivanju službe za upravljanje kadrovima („Službeni glasnik RS“, br. 106/05); Uredba o razvrstavanju radnih mesta i merilima za opis radnih mesta državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 117/05, 108/08); Uredba o razvrstavanju radnih mesta nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 05/06, 30/06); Uredba o pripremi kadrovskog plana u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br. 08/06); Uredba o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06); Uredba o sprovođenju internog i javnog konkursa za popunjavanje radnih mesta u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br. 03/06, 38/07, 41/07); Pravilnik o stručnom osposobljenostima, znanjima i veštinama koje se proveravaju u izbornom postupak, načinu njihove provere i merilima za izbor na radna mesta („Službeni glasnik RS“, br. 64/06, 81/06); Poseban kolektivni ugovor za državne organe („Službeni glasnik RS“, br. 95/08).

4 Zakon o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08).

5 Sigma paper No.21, Promoting Performance and Professionalism in the Public Servise, Paris, OECD 1997.

6 Član 82-86. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08).

7 Uredba o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06), doneta na osnovu čl. 84. st. 3. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05).

8Zakon o platama državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“ br. 62/06, 63/06, 115/06, 101/07). Ovaj zakon stupio je na snagu 01.01.2007. godine.

9 Čl. 33-36. Zakona o radnim odnosima u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br. 48/91, 44/98,49/99,34/01 i 39/02).

10 Član 82. pomenutog Zakona.

11 Uslovi neophodni za napredovanje na neposredno više izvršilačko radno mesto su da postoji slobodno radno mesto i da državni službenik ispunjava kako uslove za rad na tom radnom mestu tako i uslove u pogledu ocena rada. Zakonom je predviđena i mogućnost ubrzanog napredovanja za one državne službenike koji ostvaruju izuzetne rezultate rada, koja prevashodno treba da stimuliše mlade, stručne kadrove za rad u državnoj upravi.

12 Član 33-36. Zakona o radnim odnosima u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br.48/91, 44/98,49/99,34/01 i 39/02).

13 Član 83. stav 1. pomenutog Zakona.

14 Vreme u kome se ocenjivanje zaposlenih moralo sprovesti, pre stupanja na snagu Zakona o državnim službenicima nije bio regulisano zakonom, već Uredbom o ocenjivanju zaposlenih u državnim organima, shodno kojoj su se zaposleni ocenjivali najkasnije do 31. januara tekuće za prethodnu godinu.

15 Član 83. stav 2. pomenutog Zakona.

16Član 7. Uredbe o ocenjivanju zaposlenih u državnim organima, („Službeni glasnik RS“, br.80/92, 137/2004).

17 Na primer: da li se ocenjuje zaposleni koji je zasnovao radni odnos na određeno vreme; pitanje ocenjivanja funkcionera nije bilo regulisano.

18 Član 84. stav 1. pomenutog Zakona.

19 Član 18-23. pomenute Uredbe.

20 Vrste ocena ranije nisu bile predmet zakonskog regulisanja, već su bile propisane u članu 3. Uredbe o ocenjivanju zaposlenih u državnim organima bez objašnjenja šta koja od njih znači.

21Član 84. stav 3. pomenutog Zakona.

22 Uredba o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

23 Član 2. pomenute Uredbe.

24 Član 3. pomenute Uredbe.

25 Na primer: neostvarljiv radni cilj ili suviše kratak rok za izvršenje i sl.

26 Član 6. pomenute Uredbe.

27 Član 7. pomenute Uredbe.

28 Član 8. pomenute Uredbe.

29 Član 9. pomenute Uredbe.

30 Član 4. stav 1. pomenute Uredbe.

31 Član 82. stav 2. pomenutog Zakona.

32 Član 10-17. pomenute Uredbe.

33 Član 6. Uredbe o ocenjivanju zaposlenih u državnim organima propisano je da funkcioner ocenjuje zaposlene na osnovu predloga svojih pomoćnika koji rukovode odgovarajućim organizacionim jedinicama.

34 Član 24-42. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

35 Član 24. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

36 Jednom godišnje, a za svaki kvartal.

37 Član 26. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

38 Član 27. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

39 Član 28,29. i 30. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

40 Član 31. i 32. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

41 Član 34. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

42 Član 84. stav 2. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08).

43 Član 35. i 37. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

44 Član 143. stav 2. pomenutog Zakona.

45 Član 33. i 36. pomenute Uredbe.

46 Član 85. stav 1. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08) i član 38. stav 1. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

47 Član 85. stav 2. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08) i član 38. stav 2. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

48 Član 39. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

49 Član 86. Zakona o državnim službenicima službenicima („Službeni glasnik RS“, 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08) i član 38-42. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

50 Član 43. pomenute Uredbe.

51 Reč je o jedinicama za kadrove u u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade i stručnim službama upravnih okruga.

52 Član 44 – 46. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

53 Vidi www.suk.sr.gov.yu

54 Član 47. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 11/06).

55 Član 87-89. pomenutog Zakona.

56 Zakon o platama državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06,115/06, 101/07).

57 Zakon o platama državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06,115/06, 101/07).

58 Član 16. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06,115/06, 101/07).

59 Član 54. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06,115/06, 101/07).