Vladimir Todorović

Siniša Rajić

Danijela Kožul1

DENACIONALIZACIJA U REPUBLICI SRBIJI

I UVOD

Nakon postupne denacionalizacije kroz koju je u Srbiji od 1991. godine vraćen jedan manji deo imovine seljacima, zadrugama, a poslednjih godina i crkvama i verskim zajednicama, početak tzv. opšte denacionalizacije 2012. godine u Srbiji je dočekan s mešanim osećanjima – od zadovoljstva što je taj neizbežni proces konačno započeo u punom obimu, straha od "otvaranja Pandorine kutije" restitucije koja može da ugrozi finansijsku likvidnost države i zaduži buduće generacije, do nezadovoljstva oblicima restitucije i visinom obeštećenja. Ipak, bez obzira na to, Srbija nije više u krugu zemalja, od kojih su još preostale Bosna i Hercegovina i delimično Poljska, koje nisu zakonski uredile vraćanje imovine i obeštećenje bivših vlasnika.

Do sada po broju biših vlasnika koji pretenduju da im se vrati imovina najobimniji, a po koštanju za državu najskuplji proces denacionalizacije (restitucije i obeštećenja), u Srbiji je poprimio vidljiv i jasan legislacioni i institucionalni oblik donošenjem Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju krajem septembra 2011. godine i konstituisanjem Agencije za restituciju u januaru 2012. godine. Time je ovaj tranzicioni svojinski proces ušao u svoju najvažniju i istovremeno završnu fazu koja će trajati u narednim godinama kada se očekuje prijem i rešavanje preko 100.000 hiljada zahteva fizičkih i pravnih lica za restituciju oduzete imovine i obeštećenje.

Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju – ZVOIO ("Službeni glasnik RS", br. 72/2011) po svojim načelima i materijalnim i pravnim standardima restitucije ne odstupa od drugih zakona te vrste koje su donele druge bivše socijalističke zemlje. Zakon sledi načelo jednakosti svih stranaka u postupku restitucije, kao i načelo zaštite savesno stečenih prava. Kao i u drugim zakonima poznata su dva oblika restitucije: vraćanje imovine u naturi i novčano obeštećenje, pri čemu u uporednom pravu, koje takođe poznaje ta dva oblika vraćanja imovine, ne postoji pravilo kakav treba da bude omer ta dva oblika vraćanja.

Vraćanje oduzete imovine u naturalnom obliku postavljeno je kao prioritetno načelo Zakona (član 8) i u praksi će biti poštovano u svim slučajevima kada ta imovina postoji i može biti predmet restitucije. Činjenica je, međutim, da naturalna restitucija u mnogim slučajevima neće biti sprovodiva zato što oduzeta stvar više ne postoji, što je u privatnoj svojini ili što podleže brojnim izuzecima od vraćanja u naturalnom obliku, tako da će načelo naturalne restitucije biti prioritetno samo u onoj meri u kojoj nije zakonom ograničeno, a kako ta ograničenja nisu mala, skoro da je izvesno da naturalna restitucija ipak neće imati primat nad novčanim obeštećenjem.

Zakonodavac u Srbiji maksimirao je ukupni iznos obeštećenja za sve bivše vlasnike na dve milijarde evra, što je preko 100 puta manje u odnosu na neke dosadašnje preterane procene o vrednosti oduzete imovine, a preko 20 puta manje u odnosu na neke isto nezvanične, ali materijalno utemeljenije, procene da vrednost ukupno oduzete imovine iznosi 40-50 milijardi evra. Ocenjeno je da je dve milijarde evra onaj finansijski maksimum koji država, sada i u narednih 15 godina kada bude vršila isplatu restitucijskih obveznica, može da utroši u te svrhe a da u ionako kriznim vremenima ne ugrozi makroekonomsku stabilnost i privredni rast Republike Srbije (član 30.stav 2. ZVOIO). Nije za utehu bivšim vlasnicima, ali je uporednopravna zbilja da ni jedna postsocijalistička država u svetu do sada nije sto posto obeštetila vlasnike oduzete imovine isplatom njene tržišne vrednosti.

Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ne spada u obimne zakone (67 članova), ali sadrži prilično detaljne materijalnopravne i procesnopravne norme o vraćanju imovine i obeštećenju, kao i o osnivanju i organizovanju Agencije za restituciju. Stupanjem na pravnu snagu toga zakona, od 6. oktobra 2011. godine, u Srbiji se restitucija rešava po dva zakona, već navedenom (ZVOIO), po kom se imovina vraća fizičkim licima i svetovnim zadužbinama, s jedne strane, i po Zakonu o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama iz 2006. godine (ZRICVEZ), po kom se vrši restitucija imovine crkvama, verskim zajednicama i njihovim zadužbinama. Zakonska je obaveza Agencije za restituciju da primenjuje oba zakona, koji, međutim, nisu u svim rešenjima koherentni i harmonizovani.

II MATERIJALNOPRAVNI OKVIR RESTITUCIJE

1. Zakonska regulativa od 1990 godine do 2010. godine

Restitucija u Republici Srbiji nije nov institut jer je vraćanje imovine i obeštećenje za oduzetu imovinu, počelo pre više od 20 godina, ograničeno po vrsti imovine i po subjektima.

Zakonom o načinu i uslovima vraćanja imovine stečene radom i poslovanjem zadruga posle 1. jula 1953. godine, donesenom 1990. godine2 bilo je predviđeno vraćanje zadrugama i zadrugarima, odnosno njihovim pravnim sledbenicima, imovine stečene radom zadruga i zadrugara posle 1. jula 1953. godine, a koja je imovina usled organizacionih, odnosno statusnih promena, preneta bez naknade drugim korisnicima. Ukoliko imovinu nije bilo moguće vratiti in natura, podnosilac je mogao tražiti novčanu protivvrednost imovine, a korisnik se mogao osloboditi te obaveze vraćanjem druge nepokretnosti sličnih svojstava ili namene. Dakle, ius optionis je u ovom slučaju bilo na strani korisnika nepokretnosti. Zakon je prestao da važi 25. decembra 1996. godine3 . Pored toga, i saveznim Zakonom o zadrugama4 iz 1996. godine bilo je u čl. 95-97. predviđeno vraćanje imovine zadrugama.

Zakonom o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda iz 1991. godine predviđeno je vraćanje u svojinu ranijim sopstvenicima, pre svega zemljoradnicima, odnosno njihovim pravnim sledbenicima, zemljišta oduzetog po osnovu Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama i zemljišta konfiskovanog zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda, po propisima o obaveznom otkupu. Ovim zakonom propisana su takođe tri oblika restitucije: in natura, kao prioritetni oblik, potom davanje na ime naknade u svojinu drugog odgovarajućeg zemljišta, po površini i kvalitetu, te na koncu, ako takvog zemljišta nema, isplata novčane naknade u visini tržišne vrednosti oduzete nepokretnosti. Predmet ovog zakona je vraćanje zemljišta koje je na dan podnošenja zahteva bilo u društvenoj svojini. Prema grubim procenama na osnovu ovog zakona vraćeno je između 150-200.000 hektara zemljišta5 , a jedan broj zahteva podnetih na osnovu ovog zakona do danas nije pravnosnažno okončan. Ovaj zakon je značajan i sa stanovišta tzv. „opšte“ restitucije, jer postoji mogućnost pravne konvergencije ta dva zakona, tj. da se fizičko lice kome je određena naknada u drugom odgovarajućem zemljištu ili novčana naknada po Zakonu iz 1991. godine, sada pojavi kao podnosilac zahteva i na osnovu Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju iz 2011. godine, pogotovo što su u članu 2. istog navedeni i pojedini propisi o oduzimanju, a na osnovu kojih je konfiskovana imovina zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda, bez isključivanja konfiskacije zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda. Značaj ovog zakona je i u činjenici da veliki broj rešenja o vraćanju ili davanju druge odgovarajuće imovine nije „evidentiran“ u zemljišnim knjigama, odnosno nije izvršena promena titulara prava svojine na osnovu tih rešenja.

Zakonom o vraćanju utrina i pašnjaka selima na korišćenje iz 1992. godine6 propisano je vraćanje seoskih utrina i pašnjaka selima na korišćenje i to onih utrina i pašnjaka koje su na dan stupanja na snagu zakona imale svojstvo neobradivog poljoprivrednog zemljišta, nezavisno da li su od momenta oduzimanja menjali kulturu, odnosno namenu. Pašnjacima se po ovom zakonu smatraju i šumska zemljišta koja su u momentu stupanja na snagu zakona po kulturi pašnjaci. Odredbe ovog zakona se ne odnose na utrine i pašnjake koje je fizičko lice steklo u svojinu po nekom pravnom osnovu, kao ni na utrine i pašnjake sklone eroziji, odnošenju obale vodotokom i sl.

Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o raspravljanju imovinskih odnosa nastalih samovlasnim zauzećem zemljišta u društvenoj svojini iz 1992.7 godine predviđeno je da će na zahtev ranijeg držaoca seoskih utrina, pašnjaka i šuma, imovine zemljišnih, urbarijalnih i njima sličnih zajednica, kao i krajiških (graničarskih) imovnih opština stečenih samovlasnim zauzećem pre 28. avgusta 1945. godine, biti poništena pravnosnažna odluka kojom je raspravljano pravo svojine na navedenim nepokretnostima i podnosiocu zahteva biti utvrđeno pravo svojine.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine8 je u članu 79. stav 4. bilo propisano da će se na zemljištu koje je odlukom jedinice lokalne samouprave bilo određeno kao gradsko građevinsko zemljište, koje nije privedeno nameni u celini ili većim delom, a nije činilo celinu sa javnim građevinskim zemljištem, na zahtev ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog pravnog sledbenika, uspostaviti režim svojine koji je postojao pre stupanja na snagu navedene odluke. Ovim je napravljen početni korak u denacionalizaciji građevinskog zemljišta. Članom 84. zakona bilo je predviđeno da je ostalo neizgrađeno građevinsko zemljište, na kome pravo korišćenja imaju raniji spostvenik9 , zakonski naslednik10 ili lica na koja je raniji sopstvenik preneo pravo korišćenja, u skladu sa zakonom, u prometu11 . Dakle, od 2003. godine bivši vlasnici su ponovo mogli da raspolažu navedenim zemljištem, a što su mnogi i učinili 12. Navedeno pravo je „surogat“ prava svojine, jer imaocima daje pravo držanja, pravo korišćenja i na kraju i pravo raspolaganja imovinom. I ovaj zakon je značajan sa stanovišta Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, koji u članu 23. stav 8. propisuje da bivši vlasnik koji je preneo pravo korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu nema pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje.

Važećim Zakonom o planiranju i izgradnji iz13 predviđena je konverzija prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu14 . Čl. 101. i 101a. zakona omogućena je konverzija prava korišćenja u pravo svojine na izgrađenom i neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini licima koja su bila uknjižena kao titulari prava korišćenja na istom, bez naknade. Ovim zakonom je omogućena „tiha“ restitucija znatnog dela građevinskog zemljišta, onog koje nikad nije izuzeto iz poseda „radi privođenja nameni“, a koja je „oprezno“ započeta još 2003. godine. Za „opštu“ restituciju ovaj zakon je višestruko značajan, kako u pogledu konverzije 15prava na građevinskom zemljištu, tako i u pogledu pitanja zakupa građevinskog zemljišta, legalizacije bespravnih objekata, lokacijske dozvole, površina javne namene itd.

Zakonom o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama iz 2006. godine16 regulisano je vraćanje oduzete imovine, bez tržišne naknade, crkvama i verskim zajednicama, odnosno njihovim pravnim sledbenicima, u skladu sa aktima crkava i verskih zajednica, a predmet vraćanja su zemljište (poljoprivredno, građevinsko, šume i šumsko zemljište), stambene i poslovne zgrade ili idealni delovi tih zgrada, stanovi i poslovne prostorije i pokretne stvari od kulturnog, istorijskog i umetničkog značaja. Ovaj zakon je logičan nastavak restitucije u Republici Srbiji i njime je kao prioritetan oblik restitucije predviđeno vraćanje imovine in natura, potom davanje naknade u vidu druge odgovarajuće imovine, a tržišna novčana naknada je predviđena samo ako prva dva oblika nisu moguća. Dakle, Zakonom o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama su, u pogledu oblika restitucije imovine, samo ispoštovani principi trasirani još početkom devedesetih godina, jer su svi napred navedeni zakoni propisivali naturalnu restituciju, a Zakon o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta... iz 1991. , Zakon o načinu i uslovima vraćanja imovine stečene radom i poslovanjem zadruga posle 1. jula 1953. godine, kao i savezni Zakon o zadrugama iz 1996. godine, pored naturalne restitucije kao prioritetnog oblika i realnu suspstituciju i isplatu tržišne novčane naknade. Važno je napomenuti i da svi dosadašnji zakoni štite sadašnje savesne vlasnike oduzete imovine i treća lica, jer se imovina ne vraća in natura ako je u svojini fizičih lica, a navedena lica nisu ni obveznici njenog vraćanja. U periodu od septembra 2008. godine do kraja 2011. godine Direkcija za restituciju, tada stvarno i mesno nadležna za rešavanje po ovom zakonu, vratila je bivšim vlasnicima preko 40% oduzetog zemljišta i preko 17% objekata za koje su podneti zahtevi za restituciju.

2. Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju

Delokrug Zakona (vremensko i teritorijalno dejstvo). Kada je 6. septembra 2011. godine na snagu stupio dugo najavljivani i nestrpljivo očekivani Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, „zaokružena“ je zakonska regulativa restitucije u Srbiji. Tim zakonom uređuju se uslovi, način i postupak vraćanja oduzete imovine i obeštećenje za oduzetu imovinu, koja je na teritoriji Republike Srbije primenom propisa o agrarnoj reformi, nacionalizaciji, sekvestraciji, kao i drugih propisa, na osnovu akata o podržavljenju, posle 9. marta 1945. godine oduzeta od fizičkih i određenih pravnih lica i prenesena u opštenarodnu, državnu, društvenu ili zadružnu svojinu. Zakon se primenjuje i na vraćanje imovine čije je oduzimanje posledica holokausta na teritoriji koja danas čini teritoriju Republike Srbije (član 1.).

Dakle, zakon je ograničio pravo na vraćanje one imovine ili pravo na obeštećenje, ako se ista ne može vratiti in natura, na imovinu koja je oduzeta posle 9. marta 1945. godine, odnosno od 6. aprila 1941. godine za imovinu čije je oduzimanje posledica holokausta. Može postaviti pitanje zašto je kao „granični“ rok uzet 9. mart 1945. godine? Tog dana nije donet niti jedan važan pravni propis vezan za oduzimanje imovine, niti je od tog trenutka počelo donošenje pojedinačnih akata o oduzimanju. Na to ukazuje i odredba člana 2. u kojem su navedeni i propisi doneti pre tog dana. Po svemu sudeći taj datum je preuzet iz Zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine i isti je posledica tehničke greške, jer se verovatno htelo vezivanje zakona za 9. maj 1945. godine, kao zvanični dan okončanja II svetskog rata i dan pobede nad fašizmom. Treba reći i da u pogledu imovine oduzete kao posledica holokausta, zakon predviđa vraćanje ili obeštećenje samo u slučaju da bivši vlasnici imaju živih zakonskih naslednika.

U protivnom, shodno članu 5. stav. 4. Zakona otklanjanje posledica oduzimanja imovine žrtvama holokausta i drugim žrtvama fašizma biće regulisano posebnim zakonom.

U teritorijalnom smislu Zakon važi na celokupnoj teritoriji Republike Srbije, sa ograničenjem, u članu 65, da će se primena ovog zakona na teritoriji AP Kosovo i Metohija urediti po prestanku funkcionisanja međunarodne uprave uspostavljenje u skladu sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti UN.

Temeljni principi restitucije. Dva su osnovna načela na kojima Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju počiva: načelu prioriteta vraćanja imovine in natura (član 8.) i načelu zaštite sticaoca (član 10.). Oduzeta imovina vratiće se u svojinu i državinu bivšem vlasniku ili njegovom pravnom sledbeniku, a tek ako vraćanje imovine nije moguće, bivši vlasnik ili njegov pravni sledbenik imaju pravo na obeštećenje. Dakle, ovim zakonom su predviđena dva oblika restitucije: naturalna restitucija i obeštećenje (u novcu i državnim obveznicama). Izostala je, od strane bivših vlasnika i njihovih pravnih sledbenika očekivana, realna supstitucija, koja je bila predviđena u četiri „restitucijska“ zakona pre Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, o kojima je već bilo reči.

Sticalac imovine koji je, nakon podržavljenja imovine, u skladu sa zakonom, stekao pravo svojine, ostaje vlasnik i držalac stvari i njegova stečena prava ne smeju biti povređena. Ovo načelo je u duhu “restitucijskog” zakonodavstva u Republici Srbiji od 1990. godine do danas i važan je doprinos pravnoj sigurnosti. Neposredno nakon oduzimanja imovine ista je na zakonom propisan način dodeljivana određenim fizičkim (bezemljašima, unutrašnjim i spoljnim kolonistima itd.)17 i pravnim licima koja su postajala titulari prava svojine ili prava korišćenja na istoj. Oduzeta imovina, uz neke izuzetke poput nacionalizovanog gradskog građevinskog zemljišta, bila je u prometu, pa je od oduzimanja do danas na istoj moglo biti više titulara stvarnih prava, koji su ta prava vrlo često sticali teretnim pravnim poslovima. Međutim, formulacija o zaštiti stečenih prava u Zakonu (član 10) nije precizna, jer se može odnositi i na obveznika restitucije – državu, lokalnu saamoupravu, javna preduzeća i dr. koji su takođe nakon podržavljenja stekli pravo svojine „u skladu sa zakonom“, što bi obesmislilo restituciju.

Predmet vraćanja i obeštećenja. Predmet vraćanja su podržavljene nepokretne i pokretne stvari navedene u članu 15. Zakona, i to: građevinsko zemljište, poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi i poslovne prostorije i drugi objekti, kao i pokretne stvari upisane u javni registar, kao i druge pokretne stvari koje prema propisima o kulturnim dobrima predstavljaju kulturna dobra i kulturna dobra od velikog i izuzetnog značaja, pod uslovom da postoje na dan stupanja na snagu ovog zakona. U suprotnom, bivši vlasnik ili njegov pravni sledbenik ima pravo na obeštećenje za oduzetu imovinu, osim ako je oduzeta stvar propala usled dejstva više sile, u kom slučaju bivši vlasnik ili pravni sledbenik nema pravo ni na obeštećenje. Treba naglasiti da su predmet vraćanja samo one stvari, pokretne i nepokretne, koje su oduzete na osnovu propisa taksativno nabrojanih u članu 2. Zakona. Odredba člana 2. nije ni bila neophodna, imajući u vidu član 1. koji, pored navođenja propisa o agrarnoj reformi i nacionalizaciji pominje i “druge propise” na osnovu kojih je imovina oduzeta. Pored toga, naturalno vraćanje znatno je ograničeno velikim brojem izuzetaka navedenih u članu 18, kao i u čl. 22, 23, 25, 28. i 29. Zakona. Predmet obeštećenja su, pored gore navedenih stvari u situaciji kad njihova naturalna restitucija nije moguća, i podržavljena preduzeća, za koje bivši vlasnik ili pravni sledbenik imaju isključivo pravo na obeštećenje.

Titulari restitucije. Pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje po ovom zakonu imaju domaća fizička lica-bivši vlasnici18 , a u slučaju njihove smrti ili proglašenja umrlim njihovi isključivo zakonski naslednici, utvrđeni u skladu sa propisima kojima se uređuje nasleđivanje u Republici Srbiji i ovim zakonom. Pored njih, to pravo imaju i zadužbine kojima je oduzeta imovina, odnosno njihovi pravni sledbenici, te druga pravna lica-bivši vlasnici samo u situaciji da su oduzetu imovinu vratili u svojinu na osnovu teretnog pravnog posla 19 . Imajući u vidu Zakon o zadužbinama iz 1930. godine, osnovano se može postaviti pitanje ko se može smatrati pravnim sledbenikom zadužbine? Bilo bi u interesu povraćaja zadužbinske imovine da se, pre podnošenja zahteva za restituciju, obnovi rad zadužbina, za koje Zakon o zadužbinama i fondacijama ne predviđa (član 12. stav 4.) obavezu da najmanja vrednost osnovne imovine neophodne za osnivanje zadužbine mora iznositi 30.000 €20 , koje bi se potom mogle pojaviti kao podnosioci zahteva za restituciju imovine.

Pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje ima i fizičko lice-strani državljanin ili njegovi zakonski naslednici, pod sledećim uslovima: reciprociteta; da obavezu obeštećenja nije preuzela strana država na osnovu međunarodnog ugovora 21; ako je obeštećen ili mu je priznato pravo na vraćanje imovine pravom strane države i bez postojanja međunarodnog ugovora; ako je bilo pripadnik okupacionih snaga koje su delovale na teritoriji Republike Srbije, za vreme Drugog svetskog rata. Ovaj poslednji uslov odnosi se ne samo na strane, već i na domaće državljane. Međutim, članom 2. važećeg Zakona o rehabilitaciji22 ovaj poslednji uslov je sužen samo na one pripadnike okupacionih snaga, koje su delovale na teritoriji Republike Srbije, koji su počinili ratne zločine. Treba naglasiti i da pitanje postojanja reciprociteta i međunarodnog ugovora utvrđuje ex officio Agencija za restituciju.

Isključivo pravo na obeštećenje u skladu sa ovim zakonom, umanjeno za visinu isplaćene kupoprodajne cene, imaju i fizička lica koja su zaključila ugovor o kupoprodaji sa državnim organom u periodu od 1945. do 1958. godine, ako se u sudskom postupku utvrdi da su oštećena visinom kupoprodajne cene.

Odredbe ovog zakona primanjuju se na bivše vlasnike kojima je imovina konfiskovana posle 9. marta 1945. godine pod uslovom da je bivši vlasnik rehabilitovan ili bude podnet zahtev za njegovu rehabilitaciju do 1. marta 2014. godine, kao poslednjeg dana roka za podnošenje zahteva za restituciju imovine, jer je članom 42. stav 6. zakona propisano da se uz zahtev u ovom slučaju prilaže pravnosnažna sudska odluka o rehabilitaciji ili dokaz da je podnet zahtev za rehabilitaciju 23. Kad je pak u pitanju eksproprijacija kao oblik deproprijetacije, za koju je određena naknada, ona je zakonom vremenski ograničena na period do 15. februara 1968. godine. Naime, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji24 uvedena je “pravična naknada” za eksproprisanu imovinu. Pored toga, za imovinu eksproprisanu pre navedenog datuma bivši vlasnik ili njegov pravni sledbenik ima pravo na vraćanje ili obeštećenje pod uslovom da za eksproprisanu imovinu nije dobijeno pravo svojine na drugoj nepokretnosti, stanarsko pravo ili drugi oblik najšire pravne vlasti.

Obveznici vraćanja imovine ili obeštećenja (član 9.) su Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave, javno preduzeće, privredno društvo ili drugo pravno lice čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, privredno društvo sa većinskim društvenim kapitalom i zadruga, uključujući i privredna društva i zadruge u postupku stečaja i likvidacije, a koji je, na dan stupanja na snagu ovog zakona, vlasnik, držalac ili nosilac prava korišćenja, odnosno raspolaganja na podržavljenoj imovini - u odnosu na pravo koje mu pripada, kao i privatizovano preduzeće uknjiženo kao imalac prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu, ako u roku od od 60 dana od dana stupanja na snagu zakona ne podnese zahtev za konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu i ako se ta konverzija ne izvrši u roku od dve godine od dana podnošenja tog zahteva, a sve pod uslovom da je kupac u ugovoru o prodaji kapitala zaključenom u postupku privatizacije prihvatio vraćanje imovine. Obveznik obeštećenja u vidu državnih obveznica i u novcu je Republika Srbija.

Oblici restitucije – naturalna restitucija i obeštećenje. Pored naturalnog vraćanja oduzete imovine kao prioritetnog, drugi oblik restitucije je obeštećenje za oduzetu imovinu. Obeštećenje se vrši u vidu državnih obveznica Republike Srbije i u novcu za isplatu akontacije obeštećenja, a ukupan opredeljeni iznos za obeštećenje iznosi 2 milijarde €, uvećan za zbir pripadajućih kamata25 za period od 1. januara 2015. godine do rokova dospeća utvrđenih ovim zakonom. Iznos obeštećenja utvrđuje se u evrima, tako što se osnovica obeštećenja pomnoži koeficijentom koji se dobija kada se stavi u odnos iznos od dve milijarde evra i iznos ukupnog zbira osnovica obeštećenja. Osnovica obeštećenja za oduzete nepokretnosti jednaka je vrednosti nepokretnosti na dan procene, a prema stanju na dan oduzimanja. Zanimljivo je da je u članu 32. zakona navedeno da će vrednost nepokretnosti utvrditi nadležni organ u postupku koji odgovara postupku utvrđivanja poreske osnovice poreza na prenos apsolutnih prava, ali bez navođenja koji je to nadležni organ. Prema prirodi svog delokruga, procenu će vršiti Poreska uprava preko svojih područnih jedinica. Vrednost pokretnih stvari utvrđuje se u evrima po njihovoj tržišnoj vrednosti, a preko sudskog veštaka odgovarajuće struke. Kod oduzetih preduzeća osnovica obeštećenja je vrednost čiste aktive, valorizovane na osnovu pariteta dinara prema američkom dolaru na dan oduzimanja i pariteta dinara prema američkom dolaru na dan donošenja rešenja, a izuzetno, ako u aktu o oduzimanju nije navedena čista aktiva, osnovicu obeštećenja čini registrovan osnovni kapital na dan oduzimanja. Iznos obeštećenja limitiran je dvostruko, na iznos od 500.000 €: po bivšem vlasniku i po podnosiocu zahteva. Na osnovu pravnosnažnog rešenja o pravu na obeštećenje Republika Srbija će bivšem vlasniku ili pravnom sledbeniku isplatiti akontaciju u novcu u iznosu od 10% od osnovice po svim osnovima bivšeg vlasnika. Iznos akontacije deli se na sve zakonske naslednike bivšeg vlasnika, saglasno njihovim utvrđenim udelima. Iznos akontacije je takođe limitiran na iznos od 10.000 € po bivšem vlasniku, ali ne i po podnosiocu zahteva. Za preostali iznos utvrđenog obeštećenja bivši vlasnik ili njegovi pravni sledbenici imaju pravo na državne obveznice Republike Srbije, koje će se isplaćivati u godišnjim ratama, počev od 2015. godine, pa u narednih 15 godina, osim za lica koja su na dan stupanja na snagu zakona starija od 70 godina, odnosno 65 godina, u kom slučaju obveznice dospevaju u roku od 5 godina, odnosno 10 godina.

3. Drugi zakoni od značaja za restituciju

Pored već gore pomenutih Zakona o rehabilitaciji i Zakona o planiranju i izgradnji za sprovođenje postupka restitucije imovine i utvrđivanja obeštećenja značajni su i drugi zakoni, od kojih ćemo pomenuti samo neke.

Zakonom o javnoj svojini propisano je u članu 76. stav 1. da autonomna pokrajina i jedinice lokalne samouprave stiču pravo javne svojine na nepokretnostima upisom prava javne svojine u javnu knjigu o nepokretnostima i pravima na njima, dok je stavom 4. člana 78. propisano da će zahtev za upis prava javne svojine autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave na nepokretnostima iz člana 72. ovog zakona biti usvojen ako je uz zahtev ili naknadno organu nadležnom za upis dostavljena potvrda Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije da za tu nepokretnost nije podneta prijava u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine, a ako su nepokretnosti prijavljene Direkciji zahtev će se usvojiti ako se uz zahtev ili naknadno dostavi rešenje Agencije za restituciju kojim se odbija zahtev za vraćanje imovine i obeštećenje, odnosno rešenje kojim se utvrđuje pravo na obeštećenje (stav 5.). Stavom 6. propisano je da će se izuzetno od stava 4. dozvoliti upis prava javne svojine pod uslovom da se iz podnetog zahteva i dostavljene dokumentacije nedvosmisleno može utvrditi da je vraćanje predmetne nepokretnosti u naturalnom obliku ranijem vlasniku, odnosno njegovom zakonskom nasledniku isključeno po zakonu kojim se uređuje vraćanje oduzete imovine i obeštećenje. Ovim stavom direktno se zadire u nadležnost Agencije za restituciju, propisanu Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, jer se, pre svega, područnim službama za katastar nepokretnosti daje pravo da procenjuju kako će biti rešen zahtev za vraćanje oduzete imovine od strane Agencije za restituciju. U ovom zakonu regulisano je i pitanje dobara u opštoj upotrebi i dobara u opštem interesu, pa i to da poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište kao dobra od opšteg interesa na kojima postoji pravo javne svojine su u svojini Republike. Na pokretnim stvarima koje koriste organi autonomne pokrajine ili jednice lokalne samouprave, mesna zajednica, javna preduzeća ili društva kapitala osnovana od strane Republike Srbije, autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave stiču ex lege danom stupanja na snagu zakona pravo javne svojine.

Sa stanovišta restitucije imovine značajan je i Zakon o nasleđivanju, jer je u Zakonu o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano da se kao podnosioci zahteva za vraćanje imovine i obeštećenje mogu pojaviti bivši vlasnik ili njegovi zakonski naslednici. Za pokretne stvari je od značaja Zakon o kulturnim dobrima, koji daje definiciju kulturnog dobra, kulturnog dobra od velikog značaja i kulturnog dobra od izuzetnog značaja, a njime je propisano i ko vodi registre kulturnih dobara prema vrstama istih itd, dok je u pogledu zadužbina od značaja Zakon o zadužbinama i fondacijama. Sa stanovišta vraćanja imovine značajni su i Zakon o poljoprivrednom zemljištu, pre svega, u pogledu upravljanja na poljoprivrednom zemljištu u državnoj svojini i davanju istog u zakup, Zakon o pretvaranju društvene svojine na poljoprivrednom zemljištu u druge oblike svojine, kojim je izvršeno „razgraničenje“ poljoprivrednog zemljišta26 u društvenoj i državnoj svojini, Zakon o šumama, Zakon o zaštiti prirode, u pogledu šuma u području nacionalnih parkova i parkova priorde, Zakon o javnim putevima, Zakon o vodama, Zakon o osnovama svojinskopravnih odnosa, Zakon o stanovanju... Sa procesnog aspekta, o čemu je već bilo reči u prvostepenom i žalbenom postupku značajan je Zakon o opštem upravnom postupku, kao i Zakon o upravnim sporovima u postupku po tužbi i supsidijarno Zakon o parničnom postupku.

III PROCESNOPRAVNI OKVIR RESTITUCIJE

Procesna regulativa. Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju pored materijalnih, sadrži i procesne odredbe u glavi četvrtoj: „Postupak za vraćanje imovine i obeštećenje“ (čl.39-50). Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama u glavi petoj uređuje „Postupak za ostvarivanje prava“ (čl.21-34). Oba zakona predviđaju da se u pogledu svih ostalih procesnih pitanja primenjuju odredbe Zakona o upravnom postupku, a kad je reč o pravnim lekovima, i Zakon o upravnim sporovima.. Supsidijarno se primenjuju i odredbe Zakona o parničnom postupku.

Nadležni organ. Postupak restitucije sprovodi Agencija za restituciju kao javna agencija kojoj su ti poslovi povereni. Agencija ima svojstvo pravnog lica sa sedištem u Beogradu i područne jedinice u Beogradu, Novom Sadu, Kragujevcu i Nišu. Agencija za restituciju je preuzela predmete, sredstva za rad, arhivu i zaposlene Direkcije za restituciju, čije poslove, u novom ustrojstvu, vrši posebna organizaciona jedinica – Jedinica za konfesionalnu restituciju. U užoj organizacionoj strukturi Agencije je Sektor za koordinaciju i nadzor, koji ima zadatak da prati praksu restitucije i zauzete pravne stavove, ukazuje na eventualna odstupanja i potrebu harmonizovanja pravne prakse, kao i Sektor za procenu i obeštećenje, koji neposredno prati i usmerava praksu Agencije u pogledu procene vrednosti imovine od strane Poreske uprave i sudskih veštaka, a kada su u pitanju preduzeća, vrši procenu i valorizaciju osnovnog kapitala, neposredno ili angažovanjem stručnih lica izvan Agencije.

Agencija obavlja poslove koji se odnose na sprovođenje Zakona o vraćanju imovine i obeštećenju i Zakona kojim se uređuje vraćanje imovine crkvama i verskim zajednicama, i to: vodi postupak i odlučuje o zahtevima, pruža stručnu pomoć, vodi evidencije i izveštava Vladu godišnje preko Ministarstva finansija. Sredstva za osnivanje i rad Agencije obezbeđuju se iz: budžeta Republike Srbije, donacija i drugih izvora u skladu sa zakonom.

Organi Agencije su: upravni odbor i direktor. Članove upravnog odbora i direktora imenuje i razrešava Vlada na period od pet godina.

Pripremne radnje u postupku restitucije. Pre podnošenja zahteva za restituciju stranka mora da prikupi potrebnu dokumentaciju, i to, pre svega, akt državnog organa o oduzimanju imovine, dokaze koji potvrđuju njenu aktivnu procesnu legitimaciju (izvode iz matičnih knjiga u kojima se vode građanska stanja), kao i dokaze o vrsti, količini i lokaciji oduzete imovine.

Akte o podržavljenju moguće je pribaviti u nadležnim istorijskim arhivima ili imovinsko - pravnim službama nadležnih opština. Iz uverenja o identifikaciji oduzetih katastarskih parcela koje izdaje Republički geodetski zavod, Služba za katastar nepokretnosti, utvrđuje se stari i novi premer predmetne katastarske parcele, odnosno istorijat iste u smislu da li je katastarska parcela od momenta oduzimanja do danas menjala oznaku (broj), da li je bilo promene površina, parcelacije, preparcelacije i koju oznaku ista ima danas. Iz lista nepokretnosti u kojem je upisana predmetna katastarska parcela, relevantno se utvrđuje ko je danas upisan kao vlasnik i korisnik iste, kao i da li na predmetnoj katastarskoj parceli ima upisanih tereta. Ukoliko na teritoriji određene opštine nije ustrojen katastar nepokretnosti, već se evidencija nepokretnosti još uvek vodi u zemljišnim knjigama, neophodno je radi utvrđivanja današnjeg vlasnika i korisnika predmetne katastarske parcele pribaviti izvod iz zemljišno-knjižnog uloška.

Za potraživanje oduzetih pokretnih stvari neophodno je pribaviti izvod iz registra u kojem je pokretna stvar upisana, pod uslovom da ista postoji na dan stupanja na snagu zakona i da prema propisima o kulturnim dobrima predstavlja kulturno dobro. Međutim ne vraćaju se pokretne stvari koje su na dan stupanja na snagu zakona sastavni deo zbirki muzeja i galerija ili su prodate u postupku privatizacije.

Za potraživanje zadužbina, neophodno je pored navođenja podataka o nazivu i sedištu zadužbine, o licu koje predstavlja zadužbinu i koje zastupa zadužbinu, pribaviti izvod iz registra u kojem je zadužbina upisana, ali pod uslovom da je obnovljen rad zadužbine.

Za podnosioca zahteva koji nema prebivalište na teritoriji Republike Srbije, odnosno za stranog državljanina, neophodno je da angažuje punomoćnika za prijem pismena ili punomoćnika koji će ga zastupati u toku celog postupka pred Agencijom za restituciju.

Ukoliko podnosilac zahteva podnosi zahtev za povraćaj imovine koja je konfiskovana, potrebno je da je bivši vlasnik odnosno lice kome je imovina konfiskovana, rehabilitovan do dana stupanja na snagu ovog zakona ili da pribavi dokaz da je podneo zahtev za rehabilitaciju.

Sva dokumenta koja se podnose uz zahtev neophodno je da budu u originalu ili overenoj fotokopiji. Naime, organi Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i drugi organi i organizacije, dužni su da u okviru svojih nadležnosti a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva za izdavanje, izdaju svu potrebnu dokumentaciju kojom raspolažu, pri čemu sticanje imovine i ostvarivanje obeštećenja ne podležu plaćanju ni jedne vrste poreza, administrativnih i sudskih taksi. Takođe, podnosilac zahteva nije u obavezi da plati troškove za rad i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda, koji padaju na teret tog organa, osim naknade za rad geodetske organizacije u slučaju kad je njeno angažovanje neophodno za pravilno rešenje zahteva.

Neizdavanje potrebne dokumentacije neophodne za podnošenje zahteva za vraćanje oduzete imovine, kojom nadležni organ raspolaže u okviru svoje nadležnosti, zaprećeno je novčanom kaznom u iznosu od 10.000 do 50.000 dinara za službeno lice u tom organu (član 13.ZVOIO).

Pokretanje postupka. Zahtev za restituciju se podnosi nadležnoj područnoj jedinici Agencije za restituciju, na propisanom obrascu i sa potrebnim dokazima, preko šaltera pošte, u roku od 2 godine računajući od dana objavljivanja javnog poziva27. Obrazac zahteva za povraćaj oduzete imovine i obeštećenje, kao i spisak pošta nadležnih za prijem zahteva i dokumentacije propisalo je Ministarstvo finansija28.

Zahtev sa podacima podnosi bivši vlasnik, zakonski naslednik, odnosno pravni sledbenik ili punomoćnik sa ovlašćenim punomoćjem, bez obzira da li su podneli prijavu u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine iz 2005. godine. Obavezni podaci koje zahtev treba da sadrži su: podaci o bivšem vlasniku, o oduzetoj imovini, aktu oduzimanja, podnosiocu zahteva, pravnoj vezi podnosioca zahteva sa bivšim vlasnikom. Dokumenti, koje uz zahtev treba podneti u originalu ili overenoj fotokopiji su: za bivšeg vlasnika – izvod iz matične knjige umrlih, za zadužbine - izvod iz registra u kome je zadužbina upisana; akt o oduzimanju imovine, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt; za podnosioca zahteva – izvod iz matične knjige rođenih, rešenje o nasleđivanju, izvod iz registra pravnih lica; u pogledu oduzete imovine - uverenje Službe za katastar nepokretnosti o identifikaciji katastarskih parcela starog i novog premera, osim za katastarske parcele za koje je sprovedena komasacija.

Stranka u postupku je lice po čijem je zahtevu pokrenut postupak ili koje ima pravni interes, obveznik, kao i republički javni pravobranilac, dok je organ nadležan da vodi postupak po zahtevu za vraćanje imovine, odnosno obeštećenje Agencija za restituciju, kao javna agencija, preko područnih jedinica, u skladu Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i Zakonom o opštem upravnom postupku.

Aktuelni srpski zakon o restituciji propisuje originalni način podnošenja zahteva za vraćanje imovine – preko pošte, ali ne u vidu poštanske pošiljke, već preko posebno organizovanih šaltera u 150 pošta u Srbiji. Pošta nije deo Pisarnice Agencije za restituciju, ali je mesto gde se: 1) vrši prijem zahteva, 2) evidentiraju podneti prilozi uz zahtev, 3) generiše i dodeljuje vlasnički broj (bivšem vlasniku) i restitucijski broj (podnosiocu zahteva), 4) podnosiocu izdaje potvrda o primljenom zahtevu, 5) vrši elektronsko skeniranje podnete dokumentacije, 6) unose svi ti podaci u elektronski informacioni sistem Agencije za restituciju i 7) štampa papirni omot spisa u koji se ulaže dokumentacija sa zahtevom. Obučeni poštanski službenik, ovlašćen je da pregleda popunjenost rubrika zahteva i podnete priloge i da, po čl. 42. i 43. ZVOIO, daje usmene sugestije stranci u smislu potrebnih dopuna i mogućih posledica propuštanja. Ali, on ne može odbiti prijem zahteva zbog uočenih nedostataka.

Pošta je dužna da spise zahteva prosleđuje nadležnim područnim i organizacionim jedinicama Agencije za restituciju, a to su Jedinica za konfesionalnu i zadužbinsku restituciju u Beogradu i Jedinice za restituciju u Beogradu, Kragujevcu, Nišu i Novom Sadu.

Procedura u Agenciji za restituciju. Zakon propisuje stroge formalne uslove za početak postupka u Agenciji - ukoliko zahtev ne sadrži neophodne podatke i ukoliko nisu priloženi potrebni dokazi, posebno naznačeni u obrascu zahteva, službeno lice odbaciće zahtev kao neuredan. U tom slučaju, stranka ima pravo da podnese novi zahtev do isteka roka za podnošenje zahteva, a protiv zaključka o odbacivanju nema pravo žalbe, ali se može pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom. Važno je pomenuti, da donošenjem zaključka o odbacivanju zahteva, stranka ne gubi pravo na restituciju, već zapravo dobija preciznu instrukciju koja dokumentacija nedostaje kako bi predmet bio kompletiran.

Postupak se dalje odvija po opštim pravilima upravnog postupka. Nakon kompletiranja dokumentacije, ali u svakom slučaju kad je to korisno za razjašnjenje upravne stvari službeno lice zakazuje usmenu raspravu, jer je postupak dvostranački, provodi se dokazni postupak i donosi odluka (rešenje ili zaključak).

Rešenjem o restituciji Agencija utvrđuje korisnika, imovinu koja se vraća, odnosno za koju se daje obeštećenje, visinu osnovice obeštećenja i novčane akontacije, obveznika, način i rokove za izvršavanje utvrđenih obaveza. Rešenjem o vraćanju nalaže se nadležnim organima izvršenje rešenja, kao i brisanje eventualnih tereta na nepokretnosti koja se vraća.

Rešenjem se utvrđuje korisnik restitucije. Ako bivši vlasnik nije živ, rešenjem se (samo za potrebe postupka restitucije) utvrđuju njegovi zakonski naslednici i to na osnovu pravnosnažnog rešenja o nasleđivanju bivšeg vlasnika, ako takvo rešenje postoji, a ako takvog rešenja nema, rešenjem će se odrediti korisnici samo u slučaju kad je iz dostavljene dokumentacije moguće nesporno utvrditi sve zakonske naslednike (čl.47.st.5.i 6). Kada to nije moguće, službeno lice donosi zaključak o prekidu postupka i upućuje stranke da u vanparničkom postupku, kao prethodno pitanje utvrde zakonski red nasleđivanja. Nadležni sud u vanparničnom postupku, primenom pravila po kojima se raspravlja zaostavština, utvrđuje zakonske naslednike bivšeg vlasnika i njihove zakonske nasledne udele. Ranije data naslednička izjava, lica koje je podnelo zahtev za povraćaj imovine, kao i testamentom izražena volja bivšeg vlasnika, nisu od značaja za postupak restitucije.

U slučaju nemogućnosti naturalne restitucije, Agencija mora da utvrdi iznos novčanog obeštećenja koje pripada bivšem vlasniku. Preduslov za to je procena imovine koja je predmet restitucije – kad su u pitanju nepokretnosti, procenu, na zahtev Agencije, vrši Poreska uprava, pokretne stvari procenjuju se preko veštaka, dok vrednost oduzete imovine preduzeća procenjuje sama Agencija za restituciju.

Kad je reč o obeštećenju, Agencija donosi dva rešenja. Preliminarno, nakon izvršene procene, kojim utvrđuje pravo na restituciju putem obeštećenja i visinu novčane akontacije koja sleduje podnosiocu zahteva, i konačno, nakon procene celokupne oduzete imovine i utvrđivanja koeficijenta obeštećenja, kojim utvrđuje pojedinačnu visinu obeštećenja po svakom bivšem vlasniku i određuje način i dinamiku isplate u državnim obveznicama. Obveznice dospevaju u roku od 15 godina počev od 2015. godine, osim za lica starija od 70 godina – rok je 5 godina, odnosno za lica starija od 65 godina – rok je 10 godina.

Agencija za restituciju o potpunom zahtevu odlučuje najkasnije u roku od šest meseci, dok je kod izuzetno složenih predmeta rok godinu dana, računajući od dana prijema potpunog zahteva.

Pravna sredstva u postupku restitucije. Protiv prvostepenog rešenja Agencije za restituciju podnosilac zahteva, Republički javni pravobranilac i obveznik mogu u roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja uložiti žalbu Ministarstvu finansija kao drugostepenom organu, koje je dužno da o podnetoj žalbi odluči u roku od 90 dana od dana prijema.

Protiv drugostepenog rešenja Ministarstva finansija, donetog po podnetoj žalbi na provostepeno rešenje Agencije za restituciju, tužbom se može pokrenuti upravni spor.

Protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda, moguće je podneti zahtev za preispitivanje sudske odluke Vrhovnom kasacionom sudu i to: kada je to zakonom predviđeno, u slučajevima kada je sud odlučivao u punoj jurisdikciji i u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba. Zahtev može da se podnese zbog povrede zakona, drugog propisa ili opšteg akta ili povrede pravila postupka koja je mogla biti od uticaja na rešenje stvari (član 49)29 .

Ukoliko se izvrši poređenje sa Zakonom o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama, uočava se razlika, u tom smislu što je rešenje doneto primenom ovog zakona konačno i izvršno a stranke nemaju mogućnost žalbe već mogu pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom u roku od 30 dana od dana prijema rešenja. Dakle, ovaj zakon predviđa izuzetak od dvostepenosti upravnog postupka. Eventualno podnetu žalbu Agencija će odbaciti kao nedozvoljenu i uputiti podnosioca na mogućnost podnošenja tužbe sudu, pri čemu tužba, po pravilu, ne sprečava izvršenje osporenog akta.

Izvršenje odluka Agencije za restituciju. Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, predviđa da na osnovu pravnosnažnog rešenja o vraćanju imovine, vlasnik ima pravo da upiše svojinu na predmetnoj nepokretnosti. Na osnovu pravnosnažnog rešenja o vraćanju imovine čiji je obveznik vraćanja društvo kapitala ili zadruga u postupku stečaja, odnosno likvidacije, bivši vlasnik ima pravo da zahteva izlučenje iz stečajne, odnosno likvidacione mase stečajnog, odnosno likvidacionog dužnika. Na osnovu izvršnog rešenja kojim se određuje obeštećenje, organ ili organizacija nadležna za predaju državnih obveznica, odnosno potvrde o njihovom izdavanju, predaće obveznice korisniku, odnosno korisnicima i ono se smatra izvršenim upisom vlasništva korisnika na obveznicama u Centralni registar, depo i kliring hartija od vrednosti.

Obveznik obeštećenja u vidu državnih obveznica i u novcu je Republika Srbija.

IV KONTROVERZE DVA ZAKONA

Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama u primeni je od 1. oktobra 2006. godine. Dana 6. oktobra 2011. godine stupio je na snagu Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju kojim je otvoren proces vraćanja nacionalizovane i eksproprosane imovine fizičkim licima. Tim zakonom osnovana je Agencija za restituciju kojoj je u delokrug dato da sprovodi oba zakona (član 55).

Navedena dva zakona nisu pravno usaglašena jer je u poslednjem momentu iz skupštinske procedure (septembar 2011) povučen Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama, kojim su odredbe tog specijalnog zakona trebale da se usklade sa odredbama tzv. opšteg zakona o denacionalizaciji.

Tako se restitucija u Republici Srbiji danas sprovodi primenom dva zakona koji u mnogim svojim rešenjima nisu usaglašeni, čime se mogu ugroziti ustavni principi o pravnoj sigurnosti, ravnopravnosti i jednakosti.

Oblik restitucije. Najuočljivija razlika između navedena dva zakona je u pogledu oblika restitucije. Zakonom o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama su propisana tri oblika restitucije: in natura, realna supstitucija i isplata tržišne novčane naknade u državnim obveznicama Republike Srbije, dok su Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju predviđena samo dva oblika: vraćanje imovine in natura i obeštećenje, delom u novcu, a delom u državnim obveznicama Republike Srbije.

Tržišna naknada. Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama predviđa da bivšim vlasnicima u postupku restitucije sleduje isplata tržišne novčane naknade. Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju predviđa da se kod procene oduzete stvari uzima njena tržišna vrednost, ali će vrednost obeštećenja biti manja od tržišne, budući da će se osnovica obeštećenja, koja je jednaka tržišnoj vrednosti stvari množiti sa koeficijentom koji se dobija kada se stavi u odnos iznos od dve milijarde evra i iznos ukupnog zbira osnovica obeštećenja.

Pravni lekovi. Sledeća značajna razlika tiče se samog postupka. Naime, upravni ati doneti na osnovu Zakonu o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama su konačni i protiv istih nema mogućnosti podnošenja žalbe, već se može pokrenuti upravni spor, a zavisno od ishoda spora, podneti i zahtev za preispitivanje sudske odluke Vrhovnom kasacionom sudu, kao vandredni pravni lek. Ista je situacija i sa zaključcima o odbacivanju zahteva za restituciju kao neurednih podnetih na osnovu Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Ali, protiv svih ostalih upravnih akata u postupku „opšte“ restitucije može se izjaviti žalba Ministarstvu finansija, pa se tek nakon toga može ići na upravno-sudsko preispitivanje zakonitosti upravnog akta, ali u ovom slučaju akta Ministarstva finansija, kao konačnog30 , a samo u određenim slučajevima može se podneti i zahtev za preispitivanje sudske odluke.

Prostorna primena. Razlika se ogleda i u činjenici da se Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama primenjuje na celoj teritoriji Republike Srbije, dok se po članu 65. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju primena tog zakona na teritoriji Kosova i Metohije urediti po prestanku funkcionisanja međunarodne uprave uspostavljene u skladu sa rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti UN.

Vremenska primena. Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama se odnosi na vraćanje imovine oduzete od 1945. godine, što znači od 1. januara 1945. godine, dok je po Zakonu o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju moguće vraćanje imovine koja je podržavljena posle 9. marta 1945. godine.

Pravni osnov oduzimanja. Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju je restitucija imovine ograničena samo na onu imovinu koja je oduzeta na osnovu pravnih propisa taksativno nabrojanih u članu 2. zakona, dok je kod konfesionalne restitucije data sloboda službenim licima da sami procenjuju šta se smatra oduzimanjem imovine, jer su članom 1. obuhvaćeni i „svi drugi akti kojima je vršeno oduzimanje imovine“.

Uknjižba. Po Zakonu o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama uknjižba prava svojine vrši se ex officio na osnovu izvršenog rešenja Agencije, dok je po Zakonu o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju dato pravo korisniku vraćene imovine da na osnovu pravnosnažnog rešenja o vraćanju imovine podnese zahtev za uknjižbu.

Zakup. Razlike između ova dva zakona postoje i u pogledu zakupa. Naime, u Zakonu o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama je propisano u članu 12. da zakupac nepokretnosti koja je predmet vraćanja ima pravo da, pod uslovima predviđenim ugovorom, koristi nepokretnost za svoju delatnost za period koji je neophodan za prilagođavanje njegovog poslovanja izmenjenim uslovima, ali ne duže od dve godine od dana pravnosnažnosti rešenja o vraćanju imovine, s tim što se crkva, odnosno verska zajednica i zakupac mogu i drukčije sporazumeti, dok je u članu 20. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano da zakupac nepokretnosti koja je predmet vraćanja ima pravo da koristi nepokretnost za obavljanje svoje delatnosti, ali ne duže od tri godine od izvršnosti rešenja o vraćanju imovine, s tim što se bivši vlasnik i obveznik mogu i drukčije sporazumeti. Razlika je i kod višegodišnjih zasada i vinograda, gde zakupac može korisitit poljoprivredno zemljište i do 20, odnosno 40 godina.

Obveznici vraćanja. Razlika ova dva zakona postoji i u pogledu obveznika restitucije, jer po Zakonu o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama obveznik vraćanja je i privredno društvo ili drugo pravno lice koje je u trenutku stupanja na snagu vlasnik oduzete imovine, osim ako ne dokaže da je svojinu na nepokretnosti steklo teretnim pravnim poslom, po tržišnoj ceni u vreme prenosa prava svojine ili drugog prava koje u sebi sadrži pravo raspolaganja, čime se jasno pravi razlika između prava svojine na pravnom licu i prava svojine pravnog lica na oduzetoj imovini. Za razliku od konfesionalne restitucije, Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ograničava krug obveznika kad su u pitanju pravna lica, pa tako npr. obveznik restitucije nije privatizovano preduzeće.

Uračunavanje primljenog. Razlika između ova dva zakona postoji i u pogledu uračunavanja primljenog. Naime, Zakonom o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama propisano je u članu 19. stav 1. da se vraćena imovina i isplaćena naknada crkvama i verskim zajednicama po dosadašnjim propisima uzimaju u obzir i uračunaće se u obračun naknade po ovom zakonu, dok je u članu 14. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano da se naknada koja je na osnovu propisa iz člana 2. ovog zakona isplaćena u novcu ili hartijama od vrednosti bivšem vlasniku ne uzima u obzir pri utvrđivanju prava na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje.

Zabrana otuđenja i opterećenja. Po članu 36. Zakona o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama nije dozvoljeno bilo kakvo raspolaganje imovinom koja je po odredbama ovog zakona predmet vraćanja, niti zasnivanje hipoteke, zaloge ili zakupa na toj imovini. Takva zabrana u članu 62. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju je uža jer se ne odnosi na zakup, i sem toga uslovljena je podnetom prijavom po Zakonu o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine iz 2005. godine.

Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama je poseban zakon u oblasti denacionalizacije jer ima poseban predmet regulisanja i odnosi se na posebne titulare. Po svom pravnom dejstvu to je specijalni zakon koji važi samo za crkve, verske zajednice i njihove zadužbine, te po pravilu lex specialis derogat legi generali (posebni zakon ukida opšti zakon) formalnopravno se primenjuje, u svojim specifičnostima, nezavisno od opšteg zakona u toj oblasti, a to je Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Međutim, po drugom pravnom pravilu: lex posterior derogat legi priori (kasniji zakon ukida raniji zakon), tzv. opšti zakon o restituciji iz 2011. godine derogira odredbe ranijeg zakona iz 2006. godine koje nisu s njim u skladu.

Kolizija u rešenjima između ova dva zakona ne može da se reši primenom navedenih pravila jer i pored derogacije odstupajućih normi jednog ili drugog zakona, ostaje problem njihovog međusobnog odnosa i primene. Tako, kod sadašnjeg stanja, crkve i verske zajednice ne mogu očekivati rešavanje novčanog obeštećenja jer „njihov“ zakon predviđa da će u te svrhe Direkcija za restituciju utvrditi posebnu metodologiju, a taj državni organ je izvan funkcije (formalno nije ukinut) od 1. marta 2012. godine kada je Agencija za restituciju na osnovu Zakona preuzela njene predmete, arhivu i zaposlene. S druge strane ima osporavanja, čini se nesnovanih, da restitucijska potraživanja crkava i verskih zajednica ne ulaze u kvotu obeštećenja od 2 milijarde evra koju predviđa Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju iz 2011. godine.

Dalja celovita primena konfesionalnog lex specialis-a dovela bi do primene različitih materijalnopravnih rešenja prema subjektima restitucije, što je, dalo bi se zaključiti i bila namera zakonodavca kada je odustao od usklađivanja navedena dva zakona.

U svakom slučaju, konstatovane razlike ništa ne govore o kvalitetu normativnog materijala u navedena dva zakona, već ukazuju na različit pravni tretman subjekata restitucije koji će u praksi biti teže sprovodiv, a još teže sistemski održiv. Zato se ne može očekivati da ta složena i delikatna pitanja razreši Agencija za restituciju kao izvršni organ, niti Ministarstvo finansija kao resorni i nadzorni organ za restituciju, već pre svega zakonodavac.

Vladimir Todorović
Siniša Rajić
Danijeka Kožul

DENACIONALIZACIJA U REPUBLICI SRBIJI

Rezime

U Republici Srbiji proces denacionalizacije traje još od 1990. godine, a u zakonodavnom smislu je okončan donošenjem Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju 2011. godine. Postupak denacionalizacije (restitucije i obeštećenja) sprovodi Agencija za restituciju, osnovana početkom 2012. godine, koja pritom primenjuje dva zakona: Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama iz 2006. godine i Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju iz 2011. godine. Ta dva zakona, međutim, nisu usaglašena prilikom donošenja potonjeg zakona, pa su brojna pitanja rešena na različit način: kao što je pitanje oblika vraćanja imovine, visine restitucijske naknade, pravnih lekova i dr. Ta složena i delikatna pitanja teško može da razreši Agencija za restituciju u praksi, ili Ministarstvo finansija kao resorni organ za restituciju, već je to posao za zakonodavnu vlast.


Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama („Službeni glasnik RS“, br. 42/2006), koji je u primeni je od 1. oktobra 2006. godine. Za četiri godine njegovog efektivnog sprovođenja crkvama i verskim zajednicama, kao i njihovim zadužbinama, vraćeno je preko jedne trećine oduzete imovine. Dana 6. oktobra 2011. godine stupio je na snagu Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/2011), kojim je otvoren proces vraćanja nacionalizovane i eksproprosane imovine fizičkim licima. Tim zakonom osnovana je Agencija za restituciju kojoj je u delokrug dato da sprovodi oba zakona (član 55).

Navedena dva zakona nisu pravno usaglašena jer je u poslednjem momentu iz skupštinske procedure povučen Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama, kojim su po pravilu lex posterior derogat legi priori31 odredbe tog specijalnog zakona trebale da se usklade sa odredbama tzv. opšteg zakona o denacionalizaciji.

Tako se restitucija u Republici Srbiji danas sprovodi primenom dva zakona


___________________________

1 Vladimir Todorović, Siniša Rajić, Danijela Kožul, Agencija za restituciju, Beograd

2„Sl. glasnik SRS“ br. 46/90

3 Vidi Zakon o prestanku važenja Zakona o načinu i uslovima vraćanja imovine stečene radom i poslovanjem zadruga posle 1. jula 1953. godine („Sl. Glasnik RS“ br. 52/96)

4 „Sl. list SRJ“ br. 41/96 i 12/98 i „Sl. glasnik RS“ br. 34/06

5U prvom stepenu o zahtevima za vraćanje zemljišta su rešavale komisije na nivou jedinica lokalne samouprave, pa ne postoje zbirni podaci na nivou Republike o vraćenoj imovini, što je jedna od manjkavosti „decentralizovanog“ načina odlučivanja o zahtevima za vraćanje oduzete imovine.

6„Sl. glasnik RS“ br. 16/92

7„Sl. glasnik RS“ br. 50/92

8 „Sl. glasnik RS“ br. 47/03 i 34/06

9Nije bilo izuzeto od bivšeg vlasnika radi privođenja nameni, već je bilo u njegovom posedu shodno članovima 38. i 39. Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta.

10Tako Vrhovni sud Srbije u svojoj presudi U. 2546/07 od 16. oktobra 2008. godine navodi da testamentalni naslednik ranijeg spostvenika neizgrađenog ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, koji nije i zakonski naslednik, ne spada u krug lica koja su ovlašćena na podnošenje zahteva za utvrđivanje prava korišćenja.

11Promet prava korišćenja na građevinskom zemljištu je stupanjem na snagu Zakona o određivanju građevinskog zemljišta u gradovima i naseljima gradskog karaktera („Sl. list SFRJ“ br. 5/68) bio ograničen samo na bračnog druga , potomke, usvojenike, roditelje i usvojioce bivšeg spostvenika, a pravo su nasleđivanjem mogli da steknu zakonski naslednici bivšeg spostvenika, kao i zakonski naslednici bračnog druga , potomaka, usvojenika, roditelja i usvojioca i zakonski naslednici lica na koje je pravo korišćenja preneto do stupanja zakona na snagu.

12Hrvatska je u članu 18. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslovenske komunističke vladavine propisala da su valjani pravni poslovi koje su prijašnji vlasnici sklopili protivno propisima kojima je bio zabranjen promet građevinskim zemljištem u društvenoj svojini, ukoliko nemaju drugih nedostataka koji ih čine ništavim ili rušljivim i licu koje je steklo pravo korišćenja na taj način priznaje se, na njegov zahtev, pravo svojine na neizgrađenom građevinskom zemljištu.

13 „Sl. glasnik RS“ br. 72/09, 81/09 i 24/11

14Slovenija u celosti i Crna Gora samo na izgrađenom građevinskom zemljištu su konverziju izvršile Zakonom o denacionalizaciji (član 31.), odnosno Zakonom o povraćaju oduzetih imovinskih prava i obeštećenju (član 19.).

15 Bivši vlasnik, odnosno njegovi pravni sledbenici imaju, shodno članu 23. st. 2-3 Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, ius optionis između vraćanja prava svojine na građevinskom zemljištu konverzijom na osnovu ovog zakona ili podnošenjem zahteva za vraćanje imovine po Zakonu o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju

16 „Sl. glasnik RS“ br. 46/06

17 Lica koja su dobila pravo svojine na oduzetoj imovini nisu mogla to pravo da prenesu na drugog titulara u narednih 20 godina. Dakle, radilo se o dobrima „mrtve ruke“.

18 “Bivši vlasnik“ je fizičko ili pravno lice koje je bilo vlasnik oduzete imovine u momentu podržavljenja (član 3. tačka 10. zakona)

19 Član 5. stav 1. tačka 3 zakona

20 u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan osnivanja

21FNRJ i SFRJ su ratifikovale 27 bilateralnih međunarodnih ugovora kojim je regulisano pitanje obeštećenja stranih državljana za oduzetu imovinu

22 “Sl. glasnik RS“ br. 92/2011

23u tom slučaju postupak pred Agencijom za restitciju će biti prekinut do okončanja postupka rehabilitacije.

24„Sl. list SFRJ“ br. 5/68

25Kamatna stopa iznosi 2% na godišnjem nivou

26 Poljoprivredno zemljište u društvenoj svojini koje je pravno lice steklo po osnovu Zakona o agrarnoj reformi i propisima o nacionalizaciji poljoprivrednog zemljišta u državnoj je svojini, dok poljoprivredno zemljište u društvenoj svojini koje je pravno lice steklo na osnovu pravnog posla, kao sredstvo za proizvodnju, društveni je kapital tog preduzeća. U prvom slučaju kao titular prava svojine uknjižuje se Republika Srbija I istim upravlja ministarstvo poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede, dok se u drugom slučaju upisuje da je zemljošte u društvenoj svojini sa pravnim licem kao korisnikom.

27Javni poziv za podnošenje zahteva je od strane Agencije za restituciju upućen 6. februara 2012. godine, a objavljen na sajtu Ministarstva finansija 1. marta 2012. godine od kada teče dvogodišnji rok.

28 Pravilnik o obrascu zahteva za vraćanje oduzete imovine… - „Službeni glasnik RS“, br. 94/2011.

29 Zakon o upravnim sporovima (’’Službeni glasnik RS, broj 111/2009)

30 Pod pretpostavkom da tužba nije podneta zbog ćutanja uprave.

31 U konkretnom slučaju radi se o međuodnosu posebnog i opšteg zakona, gde je posebni zakon donet pre opšteg zakona tako da pravilo lex specialis derogat legi generali (posebni zakon ukida opšti zakon) nema optimalni efekat i ustupa pred pravilom lex posterior derogat legi priori (kasniji zakon ukida prethodni zakon).